魏永征的博客

内容提要：在中国“入世”之前的一个有关传媒改革的政策文件强调指出：我国传媒机构是事业而不是企业。本文就什么是“事业”、为什么中国传媒必须是“事业”等问题做了回答。文章指出：在可以预见的未来一段时间里，中国传媒对于外商和境外传媒来说，不可能是投资物件而只能是合作伙伴。

关键词：产业、事业、企业、新闻改革

二十年新闻改革的一个重要成果，就是显示了传媒业自身拥有的经济活力，涌现了一批有雄厚经济实力的传媒经济大户。随着中国入世，众多传媒业的业外资本和外资纷纷跃跃欲试，关于将现代企业制度引入传媒业的谈论一时甚为热烈。但是从国家意识形态管理部门的现行政策看，在传媒业内，除出版社外的报社、新闻期刊、电台、电视台等传媒单位还是不能成为企业，而只能属于事业。这是眼下深化新闻改革的一条难以逾越的底线。

（一） 事业不等于企业

这里不必列举业已被广泛引用的众多数据来证明传媒业可以盈利，传媒业早就已被承认属于产业。

产业就是通过制造产品或提供货物和劳务以获得收入的生产性企业和组织。在经济学中，根据社会生产活动历史发展的顺序对生产部门作三类划分，产品直接取自自然界的部门称为第一产业，对初级产品进行再加工的部门称为第二产业，为生产和消费提供各种服务的部门称为第三产业。我国政府对国民经济按三次产业作这样的划分：第一产业是农业；第二产业是工业和建筑业；第三产业是除此以外的其他各业，主要包括流通领域、为生产和生活服务的领域、为提高科学文化水平和居民素质服务的领域、为社会公共需要服务的领域。

新闻出版、广播电视在我国被列入第三产业。1985年，国务院办公厅转发国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》，把第三产业分为四个层次，第三层次是“为提高科学文化水平和居民素质服务的部门”，包括教育、文化、广播电视事业。1993年国务院批转国家计委关《于全国第三产业发展规划基本思路》，把文化、广播影视、新闻出版等各项事业列于“文化、体育事业”。文件指出这些事业对于加强社会主义精神文明建设，提高中华民族的思想文化素质和身体素质，丰富群众的精神文化生活，开展对外交流和促进经济发展等具有特殊作用，要按照社会效益和经济效益并重的原则，不断提高文化艺术、娱乐、音像、电影、图书、报刊等文化产品的艺术水平和服务质量，努力提高广播电视覆盖率及其节目制作能力和质量，以适应群众不同层次的文化精神生活需要。

承认传媒业的产业性质，也就是肯定了传媒单位（报社、期刊社、电台、电视台）作为生产性组织的属性。传媒单位不是单纯的宣传机构，而是可以通过自己的产品和服务，取得赢利，实现自我发展并为国家积累资金的独立经济实体。

但是产业不等于企业，产业包括企业，还包括了其他有产出的组织。

（二）事业从非产业成为产业

从经济活动的角度说，我国国有单位分为三种不同的类型：

一是国家机关，它们行使社会管理的职能，不事生产，所需经费由国家预算支出中的行政管理费等开支。

二是企业，这就是从事商品生产、流通、经营和服务性经济活动，以营利为目的，进行工商登记，实行独立经济核算的单位。

三是事业，在传统上，特指没有生产收入，不进行经济核算，全部经费由国家预算支出中的事业费开支的机构和组织，即各类文化、教育、出版、广播电视、医疗卫生、科学研究等单位。1963年国务院《关于编制管理的暂行办法（草案）》对事业单位的定义是：“为国家创造或改善生产条件，促进社会福利、满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”1965年国家编制委员会《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草稿）》规定：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的编制，列为国家事业单位。”

可见这三类单位，经济来源有严格区别，国家机关和事业单位由国家供给，实行的是预算拨款制，企业单位由自己营利，实行的是经济核算制。在1978年以前，我国所有的传媒单位（主要是各级党报和政府办的电台）都是国家财政拨款的事业单位，它们都是拿着国家的钱替国家从事宣传工作，国家也并不要求它们为国家积累什么资金，而是只要求发挥一个宣传部门所应该具有的功能，传媒单位产生的这种价值当然不可能用货币来表现，也就不会具有任何产业的属性。

在改革开放以后，随着商品经济的发展，各种物资陆续走向市场造成成本大幅度上升，国家已不可能承担全部事业单位的一切费用，越来越多的事业单位只好设法在提供社会服务的过程中自行创造自己的收入（创收）。这个过程开始还是消极被动的，仅仅是为了找米下锅，至多捞些外快。但是很快有很多事业单位发现自己潜在的货币价值，发现过去是“捧着金饭碗要饭”，他们的货币收入急骤增加并且被允许用于自己的各项支出（包括给员工发一点工资外的奖金等）而不再把国家拨款作为自己经费的唯一来源。换句话说，许多属于事业范围的行业日渐成为产业。这样事业的定义也有了变化。

1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行方法（讨论稿）》有这样的新的表述：“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”这个定义，实际上承认了事业也可以营利，但是不能以营利为直接目的，从一个方面说出了新形势下事业的特性。1998年《事业单位登记管理暂行条例》（行政法规）规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这个关于事业的最近定义，不再强调经费来源和是否营利，主要突出事业的社会公益目的、资产的国有性质和从事社会服务这样一些特征。

从以上条文看，事业单位领域似乎相当于国际上的所谓“第三部门”（The third sector），即那些“非营利”（non-profit）或者“不以营利为目的”（not-for-profit）的社会公益组织。但是实际上还是有很大不同。一般划入第三部门的，包括教育、医疗卫生、科技机构、文学艺术机构、宗教组织、慈善组织等等，并不包括传媒单位。而在中国，绝大多数传媒单位都属于事业性质。

（三）传媒业从非产业到产业的独特道路

“事业单位、企业化管理”，就是既坚持传媒单位的首要任务不是营利但是同时看到传媒单位具有宽广的营利潜力而提出来的。1978年底，《人民日报》等8家首都报刊联合向财政部递交报告，要求实行“事业单位、企业化管理”的方针，希望通过从事一些经营性活动获得一些经济收入，以弥补国家财政拨款之不足，获得批准。后来，这项方针陆续在众多的报刊以及部分电台、电视台实施。

此后，国家对传媒单位的经营活动采取了一系列政策措施：

首先是恢复新闻媒介发布广告。我国新闻媒介自1979年初恢复发布商业广告，1982年国务院办公厅发布《关于加强广告宣传管理的通知》，1985年国家工商局、广电部和文化部发布《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》，肯定了传媒单位从事广告发布和和经营的资格。

其次是允许报纸自办发行。我国报纸发行一直由邮政部门办理，实行邮发合一。自1985年起第一批报纸实行自办发行。报社自己发行报纸的合法性依据是1986年《邮政法》及其“实施细则”，其中规定报刊发行工作中，报刊社等出版单位同邮政企业是委托合同关系，这就承认了报刊社是自己报刊的发行者。报刊社可以委托邮政企业发行，也可以不委托它们而由自己发行或者委托别的合法经营单位发行，这是报刊社自己的权利。报刊社对自己出版的报刊的发行权在《出版管理条例》中得到明文规定。

第三是放开报刊定价。以往报刊定价由管理部门规定。1988年新闻出版署发出通知，规定中央七报一刊的价格由新闻出版署和国家物价局管理，同时给予国家对新闻纸确定的调拨价格；中央和地方党政部门主办的报纸由主办部门确定价格；其他各种报纸价格由各报自己确定。以后随着新闻纸等物资的供销完全进入市场，报刊价格也完全放开。

第四是赋予传媒单位开展多种经营的权利。1988年新闻出版署和国家工商局联合发布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，规定报刊社、出版社可以根据自身条件、发挥各方面优势，开展国家政策允许的、与本身业务有关的有偿服务和经营活动。虽然它的内容今天看来相当狭窄，但仍然是一个有重大意义的规范性文件，它首次肯定报刊社可以举办各种经济实体，包括公司、企业，成为报刊社大规模开展各种经营活动直至建立报业集团的发源点。

广播电视管理部门虽然没有下达这样的文件，但是从80年代末期起，要求各台根据自身条件积极创造收入屡屡见诸负责人士的讲话。从1991年广电部和财政部联合发布的《广播电视事业单位财务管理办法》可以看到：各事业单位被要求根据国家政策充分利用本身优势，开展有偿服务，积极合理组织收入，增强自我发展能力，促进事业发展。广电事业的合法收入包括：广告收入、出版发行收入、节目交换销售收入、劳务收入、合作合拍收入，还有与国外和国内其他单位联营合资合作的分成收入，等等。

传媒单位开展广告等各种经营活动的结果是，经营活动远远超出了最初只是想弥补资金不足这样的动机，而是激活了长期被人们忽视的传媒单位本应具有的产业性质，造就了一批足以与中国最优秀的国有企业相匹敌的庞大经济实体。全国绝大多数省级党委机关报和二分之一以上的地市级党委机关报都结束了吃“皇粮”的历史，走上独立核算、盈余留用的道路 ①。就是说它们的支出完全可以以自己的收入来支付，而且还有盈余，国家也就不再给以拨款。从80年代后期起，新办报刊一律实行独立核算、自负盈亏，不再有财政补贴。那些新创办的非机关报，甚至可以实行“自筹资金、自主经营、自负盈亏、照章纳税、自我发展”的企业化办报。许多报社获利巨大 ②。现在接受财政补贴的报纸，主要是边远的地市报和那些发行不多的县报。还有些收不抵支的报刊，补贴它们的款项不是来自国家财政，而是主办单位的其他经费。在广播电视界，情形略有不同。虽然也出了若干著名的盈利大户，但是所有电台、电视台，财政拨款一直维持至今。例如中央电视台从1978年起逐步向自给型倾斜，1990年开始实行“财政包干”，本台收入全部纳入预算管理，实行定收定支、以收抵支、定额拨款、包干使用、减收超支不补、增收节支留用，一定三年不变。在取得每年收入数十亿元、上交利税分别达到数亿元的巨大业绩的同时，仍然领取财政部每年下拨3600万元的事业费，在管理体制上仍然属于全额预算的事业单位 ③。

我们可以对“事业单位、企业化管理”作这样的诠释：

“事业单位、企业化管理”，首先是指一种经济管理形式。随着改革的发展，事业单位的管理分为以下几类：第一类，没有经常性业务收入或收入很少，全部经费还得靠国家拨款，叫做全额预算管理；第二类，有一定经常性业务收入但是不足以解决经常性支出，还要由国家拨给定额的财政补助，叫做差额预算管理；第三类，有稳定的经常性业务收入可以解决经常性支出，可以不向国家要钱了，但是还要列在财政预算里，用收入来抵冲支出，叫做自收自支；第四类，不但能够自给而且有盈余上交，可以像企业那样进行独立核算、自负盈亏，实行企业化管理；第五类是预算外成立的单位。国家对这几种事业单位分别实行不同的财务制度，征收不同的税、费和基金，对职工进行不同的工资分配，其中差别，难以尽述。

“事业单位、企业化管理”，又是对传媒单位经营体制的一种表述。有些传媒单位早就宣布实行“事业单位、企业化管理”，但是仍在收取财政补助，而那些在收支、核算、纳税、分配、上交利税等方面同企业已经没有多少差别的传媒单位，在分类上却仍然是事业单位，可见“事业单位、企业化管理”更重要的是要表示这样一个方向：传媒单位，首先是事业单位；其次它可以采取一切企业经营的手段，包括把所有可经营的项目组建为企业、公司，但是它自身仍然是事业。

（四）传媒业在总体上不能超越事业

那么实行“事业单位、企业化管理”的传媒事业单位和企业又有哪些区别呢？

首先，必须把社会效益放在第一位。

传媒单位虽然可以取得盈利，有的还可以获得巨额盈利；但是传媒单位主要目标不是营利。传媒单位要正确宣传党和政府的方针政策，正确引导舆论，其效益不是以货币来衡量，所以称为社会公益或社会效益。这完全不同于企业，企业要努力以最小投入获得最大产出，以营利作为自己的主要目标。1996年中共十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》指出：“文化产品具有不同于物质产品的特殊属性，对人们的思想道德和科学文化素质有重要影响。要坚持把社会效益放在首位，力求实现社会效益和经济效益的最佳结合。”《出版管理条例》第四条规定：“从事出版活动，应当将社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的最佳结合。”这表明，对于包括报刊广播电视等在内的一切文化事业来说，首先，应当优先考虑和重视社会效益，把它放在最重要的位置；其次，应当看到社会效益同经济效益有一致性，凡是有优秀社会效益的内容，必定会取得良好的经济效益，文化事业的基本经济规律就是通过实现社会效益来获取经济效益，要使两者很好地结合起来；第三，社会效益和经济效益也有矛盾的一面，牺牲社会效益来追求经济效益的事情绝对不能做；第四，社会效益需要做的，却对经济效益不利，应当优先实现社会效益。

其次，有严格的准入条件。

市场经济实行自由进入、公平竞争，大多数企业都可以这样，但是新闻事业不允许。众所周知举办报刊、电台、电视台的严格条件和审批程序。报刊的刊号、版面，电台、电视台的播出时段，也不许转让、出租或以各种形式承包给他人。

非传媒单位也不能从事与新闻有关的活动。1999年新闻出版署发布通知强调：“非新闻出版机构未经国家新闻出版行政管理部门批准，不得从事新闻活动。”还包括不得组织全国性的报刊评比、组织新闻培训班、举行全国性的研讨会等。

传媒单位创办时的资金以及日常所需补贴，都由主办单位拨给。即使主办单位一个铜板也没有拿出来，但是在名义上还是要有主办单位拨款。如要利用业外资金，只能作为广告费、赞助费或是借款，不能作为外来投资。1999年国家有关行政部门对《中国经营报》《精品购物指南》产权的界定，再次明确了传媒使用业外资金不能作为投资的原则。这两家报纸是由中国社会科学院主管的，但在创办时由创办者自筹资金，十多年后，两报已经拥有巨额资产，对于它的产权发生了争议。国务院机关事务管理局、新闻出版署、财政部专门就此发函，在援引有关行政法规条文后指出：报刊的主办单位即是报刊的投资人。目前尚无可由个人、集体出资创办或拥有报刊的规定，因此，我国的报刊社均为全民所有制单位。鉴于该报社的主办单位是全民所有制单位，该报创办时也已经明确为全民所有制性质，其形成的资产应为国有资产。报刊创办时若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还 ④。这个答覆符合我国现行传媒体制。创办报纸只能由合格的主办单位申请，出资的个人、集体不可能列为共同主办单位，而注册资本应该是主办单位的自有资金，但是实际上这笔资金是别人出的，那么别人的资金怎么会成为主办单位的资本呢？顺理成章的推论只能是主办单位向别人借的。所以新闻出版署在转发这件覆函时指出这是“具有权威性和普遍适用性的规范性文件”。

有学者指出，从产业角度说，新闻业实际上是一个垄断性的行业。

第三，在经济上实行各种政策倾斜。

企业通行的原则是公平、公正，一视同仁，“国民待遇”，但是这在传媒业难以实行。

1993年国家税务局为促进第三产业发展，决定对第三产业和事业单位的企业在开业之初，给予一年以内的减征或免征所得税的照顾。

对文化事业，优惠更多。1993年国家税务总局发出通知，对出版业只征收增值税，不再征收营业税。中共和民主党派各级机关报刊，各级政府、人大、政协、军事部门和工、青、妇组织（后来又增加新华社）的机关报刊，课本，少儿读物，科技图书和科技期刊，还免征增值税。对电影业也实行类似的优惠。同年财政部也发出通知，规定宣传文化企业（包括企业和企业化管理的事业）统一实行33%的所得税税率。对宣传文化企业免征能源交通重点建设基金和预算调节基金。从1993年至1997年宣传文化企业上缴的所得税返还宣传文化部门，用于支持宣传文化部门的发展。1994年，经国务院批准，财政部和税务总局联合发布《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，继续对宣传文化单位实行财税优惠政策；规定上述享受优惠的单位实行新税制后增加的税负如增值税，采取先征税后退税的办法；固定资产投资方向调节税，对省以上电台、电视台及其传输转发系统适用零税率，对全国定点出版社和报社、杂志社适用5%税率；对拨付事业费的宣传文化单位免征房产税、车船使用税和土地使用税等。

传媒业的产品和服务，不能象企业生产的商品和提供的服务一样对待。按照《反不正当竞争法》的规定，不准以行政权力推销商品和服务，但是我们的党报党刊还是要通过“红头文件”和领导动员来进行发行，把它作为一项政治任务，这对于宣传党的理论和方针政策当然是完全必要的。全国各地电台、电视台转播中央台第一套节目是实施多年的制度，并且规定必须连广告一起转播，这也是为了保证中央的声音及时地广泛地传达到全国各地以至穷乡僻壤。

中国传媒成为高盈利率产业，同这两条有密切关系。

第四，新闻传播业务和经营业务实行分开。

在1988年报刊社开展有偿服务和经营活动的暂行办法中，就明确提出要正确处理本职工作（新闻出版工作）和经营活动的关系，规定经营活动应由经营部门负责，采编人员不得参加经营活动。后来，这个“两分开”的精神屡屡见之于一些规范性文件，如：

新闻出版署《报纸管理暂行规定》：“报社开展有偿服务和多种经营活动必须由报社的经营部门进行，其他部门和人员一律不得从事经营活动。”

中宣部、新闻出版署《关于加强新闻队伍职业道德建设禁止有偿新闻的通知》：“新闻报道与经营业务必须严格分开。记者、编辑不得从事广告业务，从中牟利。”

中宣部、广电部、新闻出版署等《关于禁止有偿新闻的若干规定》：“新闻报道与经营活动必须严格分开。传媒单位应由专职人员从事广告等经营业务，不得向编采部门下达经营创收任务。”

这些规定的本意是防止商业主义原则侵袭新闻传播，但是却具有体制上的意义。首先，“两分开”原则肯定经营活动不是传媒单位的“主业”、“本职工作”，表明传媒单位不是企业而是事业。其次，“两分开”原则促成传媒单位的经营部门及其资金、人员逐步从传媒事业单位分离出来，成为传媒单位内部和下属的企业、公司，它们可以完全按照市场经济的原则运作。行政法规《事业单位登记管理暂行条例》有这样规定：“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”传媒单位可以以自有资金独资经营，也可以同其他企业或组织合资、合作，还可以按照法律规定同外商进行合资、合作，条件具备的还可以以自有经营性资产依法发起组建上市公司或者收购上市公司，这些都有成功的个案。但是这些经营方式和规模的发展仍然不影响传媒单位自身的事业性质。

“两分开”不是“两脱离”。新闻传播业务和经营活动存在着辩证的依存关系。连续性的新闻传播造就稳定的受众（读者、听众、观众）网络，是传媒单位重要的资源。传媒单位的主要盈利来源，并不是产品的销售，而是凭借这个网络开展的经营活动，目前主要是广告经营，以后还会有其他的经营方式。新闻传播的社会效益为传媒单位经营活动奠定了厚实基础，而经营活动取得的经济效益又有助于提高新闻传播的质量，实现更大的社会效益 ⑤。传媒单位的经营业务不管如何如火如荼、广泛多样，但是它的基础总是立足于新闻传播业务。

第五，不拥有完整意义上的法人财产权。

国有企业的资金来源于国家投资（原有国有企业经历了拨款改贷款、贷款改投资的改革过程），传媒事业的经费来源于国家（主办单位）拨款。企业可以拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值责任，而传媒事业单位则不能。传媒的上级主办、主管部门（共产党组织）同传媒是领导和被领导的关系，而不是出资者和经营者的关系，上级部门握有诸如传媒的设立、撤消、合并、重组以及改变宗旨等重大事项的决策权，对传媒资产配置的控制权，对主要领导干部的任免权，传媒不能自作主张。

这样，以全部法人财产独立承担责任，也就无法做到。曾经企图让一些社会不需要的报刊破产来解决报刊“只生不死”的问题，但是主办单位会不断地给它办的报刊输血，所以没有一家报刊是因为破产而停办的 ⑥。最后还是运用行政调控手段进行治理，才调整了报刊结构。

传媒单位吸纳业外资金，在财务制度上也有不可逾越的障碍。传媒单位最初的那一笔启动资金，从理论上说都只是拨款而不是投资，后来赚了大钱也只是拨款的增值而不是资本的增值。传媒单位无法实行资本金制度。所以业外资本即使进来了，也难以按照资本增值的比例来获取应得的回报。《中国经营报》就是一例。

第六，坚持领导层的任命制。

完整的现代企业就是公司，按照《公司法》的规定，董事会和董事由股东大会选举，董事长由董事会选举，总经理由董事会聘任。而选举权取决于股权。传媒单位不能实行这样的制度。

传媒单位是意识形态阵地，它的领导权要牢牢掌握在马克思主义者手里，所以对于领导层只能实行类同公务员那样的任命制。

（五）在底线前扩大传媒产业

在中国加入WTO之后，中国有关主管部门重申： “我国的新闻媒体由国家经营，不吸收外资和私人资本”。新闻传媒作为共产党的宣传思想阵地，是不会允许外人染指的。而对传媒业的事业性质的定位，就是维护共产党对传媒的垄断、不受外来侵扰在制度上的保证。

但是中国的事业单位包括传媒单位，在改革20年来经历了从非营利到能够营利但不能以营利为目标的变迁，这就为外资进入传媒单位内可营利的经营部分开拓了天地。现在外资虽然不能直接投入传媒，但却可以投入传媒依法设立的下属企业、公司。在可以预见的未来一段时间里，中国传媒对于外商和境外传媒来说，不可能是投资物件而只能是合作伙伴。按中国法制，与传媒密切相关的行业如广告业，早在1993年《广告法》颁布以后就允许中外合营；印刷业，在2001年修订的《印刷业管理条例》中把中外合营的范围从只限于“其他印刷品”扩展到包括“出版物、包装装璜印刷品”在内的全部印刷品种类；发行业，按照入世承诺，在3年内逐步向外商放开在国内市场的书报刊批发零售业务；还有广播电视节目制作、音像制品分销等方面的对外合作，或者早有规定，或者新有承诺。在这些行业，外商和境外传媒完全可以依法同中国传媒进行不同方式的合作。近年来，也已经有若干成功的事例。对此，我在一年前在香港大学中国传播业和传播法的研讨会上已有报告，并在本港刊物上发表，故不赘述。

注释：

① 许多党委机关报盈利的来源不在于自身，而在于它举办的社会性报纸。参阅魏永征：《论党报和“都市报”的依存关系》，《新闻与传播研究》（北京），1999年第4期。

② 参阅唐绪军：《报业经济与报业经营》，新华出版社1999年版，第113页。曹鹏：《中国报业集团发展研究》，新华出版社1999年版，第29页－第30页。

③ 参阅杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年版，第300页－第307页。

④ 《上海报刊动态》，1999年第10期，第4页。

⑤ 参阅魏永征：《报业无形资产初探》，《新闻与传播研究》（北京），1996年第2期。

⑥ 参阅梁衡：《新闻原理的思考》，人民出版社1996年版，第119页。

本文首次宣读于“首届中国传播学论坛”，2001年12月，上海

刊《信报财经》（香港）2002年4月号、《中国记者》（北京）2002年第4期

1 Comment

时间：2001年12月15日下午

地点：复旦大学逸夫科技楼首届中国传播学论坛

访问人：施哲

被访人：魏永征

问：去年以来，在媒介上经常看到有关报业上市的谈论，资本方面对传媒产业的关注和实际操作也越来越多。报业产业化，主要有哪些方面的规定？

魏永征：最新的政策文件仍然规定，报业集团是事业性质的单位。所谓事业，按照最近一个行政法规的定义，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这里，一是社会公益目的，不是盈利目的，二是国有资产，不是其他资本，所以，总体上作为一个事业单位的报业集团或者报社是不能吸纳业外资本的，当然更谈不上上市。但是，在报业集团内部设立的或报社自行投资创办的企业，原则上可以同企业一样地运作，可以同业外资本合资和合作，也就不排除向社会吸纳投资和上市的可能性。不过同传媒相关的企业，如广告、发行、印刷等，在我国大都实行审批制，要经过严格的申请、批准的程序。如果是同境外资本合资或合作，审批条件就更加严格。但是只要审批通过，那就可以做。早在1993年，人民日报社就同港商合资创办了诺贝广告公司，经营至今。这就是我们现在说的，把经营管理的部门分出来，吸收外来资本。这些报业内可经营的部分，目前已经有些“涉市”的例子，比如四川的博瑞投资。《成都商报》不是直接上市，而是通过它创办的一家公司收购了四川电器的27％股权，成为后者的第一大股东，改名博瑞投资，注入商报的广告和发行的收益权。这种迂回曲折地吸纳社会资本的方式，被称为“借壳上市”。还有一个更为直接的个案就是1999年港澳实业（现在改名赛迪传媒）同中国计算机报的上级主办单位之间的相互收购行为，港澳实业原先要收购的是中国计算机报社的51％股权，后来改为收购中国计算机报业公司的股权，这一词之改，也就是把可经营的部分分离出来进行资本运作，是一项典型的规避政策的行为。

问：那么这是不是可以认为，我们即将看到一个报业上市的热潮？

魏永征：有关政策对此采取了相当谨慎的态度。总的精神是：新闻媒体由国家主办经营，不吸收外资和私人资本。在此原则下，各种新闻传媒集团只可以经过批准在新闻出版广播影视部门内部融资。集团内的经营部门，如报刊的印刷发行和广播电视的传输网络等，经过批准只可以以有限责任公司或股份有限公司的形式，由集团控股，吸收国有大型企事业单位的资金，外来的投资方不能参与宣传业务和经营管理。这就是说，非国有企业的资金，国有中小企业的资金，都不在吸收之列。社会资金当然也不能进入。这样看来，传媒集团就是举办股份有限公司，也只能采取发起设立的方式，即由发起人认购公司应发行的全部股份；而不能采取募集设立的方式，即由发起人认购公司应发行股份的一部分，其余部分向社会公开募集。至于上市，那就更为遥远了。

我注意到，  现行有关政策同关于设立广告、印刷、发行等企业的法律法规有一定的距离。这些行业一般说并不排除非国有资本，在一定条件下也准许外资进入。人民日报同港商合办广告公司就是根据《广告法》和有关法规设立的。这不是说政策和法律、法规有矛盾，而是表明意识形态主管部门对于新闻传媒集团内部的相关企业采取了更为严格的尺度。就是说，非国有资本、外资可以进入那些行业，但是不可以进入新闻传媒集团内部的那些企业。

问：这么说，报业集团就没有多少戏可以唱了？

魏永征：这也不然。政策同法律规范的区别正是在于：法规是刚性的，政策是弹性的，法规是稳定的，政策是灵活的。我们不能有法外之法，但是可以有特殊政策，这就是特批。从东方明珠起，传媒单位把自己可经营部分剥离出来组建上市公司的已有数家，都是特批。有关管理部门三令五申有线电视网络建设和经营不得接受业外投资，不得上市，但是同时又批准湖南电广增资建设本省有线电视网络，批准北京歌华（公司简称记忆有误，请查对）上市，也都是特批。特批由主管部门决定，可以批给他，就是不批给你，看起来不大公平。但是对于制定政策来说，特批是一种必要的试验，如果试验成功，政策就可能修改或者进一步完善。再说按照“国民待遇”的原则，特批终究难以持久，总会要成为普遍原则。所以从长远来说，传媒集团内可经营部分组建上市公司还是可以预期的前景。

问：报业集团上市一个主要目的是解决发展资金问题，但也有这样的疑问，报业集团拿了这些钱干什么？

魏永征：这个问题问得好。股市上不少国有控股的上市公司通过种种包装向社会集资，经营业绩不好，亏损严重，被人们说是在“圈钱”，有些做法在根本上违反了股份制的原则，败坏了股份制的声誉。我看在新闻传媒行业里面更应当防止这种倾向。无论是上市，还是同业外资本合资合作，有一点必须明确：就是无论以什么方式吸纳业外资本，只是经营的新的起点而不是终点，是手段而不是目标。我们不能醉心于把牌子一挂，白花花的几百几千万几个亿就进来了。这些钱是你的吗？不是，是投资者的。人家并不是白白送钱给你花，而是委托你经营，把他的钱变成更多的钱，也就是要你承担保值增值的责任。这个应该是常识性的问题，很多人却搞不清楚。有些传媒单位把同人家合作当成救穷的药方，把合作者当成计划经济时代全部包下来的主办单位那样的靠山。只要有钱进来，马上涨工资、装修办公室、买车，花了再说，完了再要，自己并没有任何盈利的打算和计划。什么无形资产折价多少，转让广告发行的收益权价值几何，那都是空的。报纸办得不好，没有几个人买，占领不了市场，谁来做广告？哪来的收益？你那无形资产还值几个钱？最近有报道，这一年多，报业同别人合作有90％成绩不好。据我眼见耳闻，有些报社拿了人家几百万、上千万，花着花着就没了，现在处境十分困难，谁还愿意再向这个无底洞投钱呢？其中一个主要教训，我看就是同人家合作的时候，没有一个可经营、可盈利的途径。拿了人家的钱不是将本就利，而是去填窟窿，哪有不失败之理？

这同互联网站的“烧钱”是一样的。有些人办互联网站并没有多少赚钱的门道，主要是吸收“风险投资”。投资者呢，也并不着眼于靠经营网站赚钱，而是采取种种手段把网站“做大”，然后把它卖掉，这样来赚一票。如果卖不掉，只好把钱烧完算数。这是纯粹的投机行为，对于互联网的发展并没有多大意义。在传媒业里，我也看到类似的情况。有的报刊同别人合作没有几个月，它的广告、发行的“无形资产”就涨了几倍，据说还有人愿意收购。报刊自身怎么样呢？天晓得。通过这种炒作，也许可以通过抛售股权来赚取差价，但是对于传媒业自身发展并没有什么积极意义。

所以吸纳业外资本，最重要的是要有盈利的设计，就是说，拿人家的钱要有使这些钱保值增值的可操作的计划。传媒单位要把社会效益放在第一位，而业外投资者追求的就只是经济效益，利润最大化，从法律上说，人家并不负有牺牲自己的经济效益来支持你的社会效益的义务。这是传媒单位同业外资本合作要处理好的主要矛盾，也是合作成败的一个关键性问题。

问：您如何看待对传媒的投资风险？

魏永征： 现在流行一句话：“传媒是最后的暴利行业”，无非是指传媒业可能获得高于平均利润率的利润。这是多少年来的事实证明了的。但是这并不意味着这个行业赚钱很容易。我同说这句话的喻国明教授交换过意见，他说就是这个意思，后面还有“之一”两个字，报纸发表时不知怎么不见了。就在中国传媒界，有岁入几个亿的盈利大户，也有许多至今还在靠“吃皇粮”活命的小报小台。如果以为凡“媒”必赚，拿了钱就朝里头丢，那就连“风险投资”也不够格。我们说的投资风险，是指真正进行了调查研究、可操作性论证，有了具体的盈利项目和计划，在投资后仍然有可能难以实现预期的目标，应当有冒这种风险的准备。不要相信“无形资产增值”这一类鬼话。传媒无形资产对于传媒盈利具有十分重要的意义，但是无形资产并非不可道不可名的玄机，仍然是看得见、摸得着的，它的可确指部分是传媒的受众网络（发行量、收听收视率），它的不可确指部分是传媒的权威性和影响力。有兴趣“触媒”的投资者，最好先考察一下你的意向合作者的历史和现状，它在整个传媒界的坐标，它的发展的时空区间，然后再决定你的行动。

同时也要明白，对传媒业的投资回报要有一个较长的过程。传媒业不同于制造业，也不同于通常靠中介盈利的第三产业，它有独特的经济规律。简单地说，它是通过传播信息建立起自己的受众网络，把这个网络作为经营的舞台获取自己的收益。这就需要有一个过程。急功近利，希望今天投资明天就可以得到回报，只会把事情弄糟。投资者不应当过问传媒的宣传业务就是从经营来说也是必要的，他们一般并不懂得这方面的规律。投资回报的长期性同“烧钱”是两回事，前者有一个预期的目标，而后者什么也没有，无底洞。

问：您如何看待报业集团上市可能给中国传媒体制带来的变化？

魏永征：现在政策重申：无论什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。而随着产业化步伐的加快，在具体体制上是否会根据实践的发展发不依人的意志为转移的变化，则很难说。比方说，虽然说是对传媒集团可经营部分的投资方不能参与宣传业务和经营管理，但是《公司法》明文规定了有限责任公司、股份有限公司投资方的权利和义务，一味不让投资方过问经营管理，恐怕行不通。再比方说，现在几乎所有的传媒集团为了保证党委班子和行政管理班子的一元化领导，大抵设计了传统的立体式的多级管理体制，而现代企业集团为了降低交易成本、提高工作效率，实行扁平式的管理体制，这种体制要不要引进、如何引进，也是大可研究的。

问：传媒业同其他资本合作，必须遵守《公司法》、《证券法》的规定，比如大股东和上市公司必须实现机构、人员、财务方面的分开这些基本的要求。有人担心这会不会造成对上市公司控制力的减弱，因为这涉及到两种不同的体制：公司体制和原有的行政管理体制制。

魏永征：这里的基本思路就是健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制，宣传业务与经营业务相对独立的组织结构。传媒集团的领导成员、传媒的总编辑，必须由党来任命，这个人事权从把握舆论导向的角度来讲，是不会也不应当放的，不可能像公司那样由董事会来选一个总编辑。而有限责任公司、股份有限公司以至上市公司，是传媒集团里面的公司，这些公司的管理，可以按照法律规定的现代企业制度实施。当然具体来说，还有很多东西需要摸索。

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新闻法讲座之三十三
――新闻侵权的损害赔偿
魏永征

“喜儿”就是在芭蕾舞剧《白毛女》中饰演喜儿的著名演员茅惠芳。她在80年代移居美国，在那里从事芭蕾舞艺术教育，不想平白无故蒙受了一场谣言诬蔑。
2000年5月，河南文艺出版社出版的《名人传记》刊登了四川作家罗学蓬以其妻胡晓虹之名发表的《“喜儿”茅惠芳浮沉录》一文，文章杜撰了茅惠芳在“文革”期间与康生、张春桥等勾搭，并通过他们的帮助登上政治舞台，最后随着“四人帮”被粉碎而跌进监狱的情节。文章使用了大量侮辱性的语言，对茅惠芳的个人道德品质和生活作风进行丑化和贬低。该文发表后，福建日报等10家媒体转载，广州日报社在转载该文时，不但以《“喜儿”勾结康生王洪文》为题，而且另加了小标题和题为《茅惠芳的情夫徐景贤》的照片。茅惠芳无端遭辱，气愤不已，专程从美国到上海对作者和11家媒体起诉。法院审理后认为，被告罗学蓬在没有经过任何调查采访的情况下，捏造事实，杜撰情节，并采用许多带有侮辱、诽谤性的庸俗语言来营造格调低下的气氛，肆意毁损茅惠芳的名誉。同时，该文短时间内在国内10多家全国性和地方性报刊上刊登和转载，甚至在国外媒体上发表，对茅惠芳的名誉造成极其广泛的恶劣影响，使她承受了沉重的社会压力和极大的精神痛苦。据此，法院在今年8月作出一审判决，确认被告罗学蓬以及河南文艺出版社等11家媒体侵犯了茅惠芳的名誉权，判令他们停止侵害、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉；判令侵权责任较为严重的罗学蓬、河南文艺出版社、广州日报社共同赔偿茅惠芳23万元，其中精神损失费一项达10万元。

    据上海舆论认为，这样高的精神损害赔偿的金额在上海是创纪录的。在上海1998年发生的一起超市侮辱女大学生案件中，一审法院判赔25万元，到了二审却改判赔偿1万元，数额悬殊，叫人没法说。后来上海出了个规矩，说是精神损害赔偿最高不得超过5万元。但是南方的广州却规定，消费者受到精神损害，赔偿最少不得低于5万元。

精神损害赔偿到底有没有定则？这历来是侵害人格权案件的一个难题。今年初，最高人民法院发布《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（简称2001年“解释”），方才为精神损害赔偿制订了基本原则。茅惠芳名誉权案，作为这个司法解释发布后上海的一起重大名誉权案件，受到舆论关注，是很自然的。

赔偿损失，是承担民事责任的一种主要方式。对他人财产权或健康权、身体权的侵害行为，有具体的物质利益损失，还比较容易解决。但是新闻侵权行为是侵害他人精神权利的行为，名誉权、隐私权等等，不是物品，没有价值，受到损害要不要赔偿损失，如果赔偿应该赔多少，就比较复杂了。

    《民法通则》第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”这里的前四项，容易理解，最后“赔偿损失”是指什么，在当初就有不同理解。1993年最高人民法院《关于侵害名誉权案件若干问题的解答》作了这样规定：“公民、法人因名誉权受到侵害要求赔偿的，侵权人应赔偿侵权行为所造成的经济损失；公民并提出精神损害赔偿要求的，人民法院可根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情节、给受害人造成精神损害的后果等情况酌定。”据此，新闻侵权行为赔偿损失可以分为两部分，一是侵权行为所造成的经济损失的赔偿，二是精神损害赔偿。

    经济损失赔偿，是指赔偿受害人因侵权行为而造成的财产损失。通常把财产损失分为积极损失和消极损失两个方面。积极损失是指受害人因侵权行为造成的现有物质财富的减少，比如财产被侵占、毁坏等。消极损失是指受害人因侵权行为而失去了应该得到的利益，在未发生侵权行为情况下应该增加的财富由于侵权行为而没有增加。新闻侵权行为造成受害人的积极损失，如因精神痛苦而患病就医支付的费用、因致力于恢复名誉而支出的必要费用等，造成受害人消极损失表现为由于名誉减损、隐私公开等而失去了实际上应该获得的利益，如因名誉受损而被解雇、解聘等。消极损失不象积极损失那样明白可见，所以在赔偿金额的估算上也有一定难度，一方面，需要确认受害人的某些利益在正常情况下是肯定可以得到的；另一方面，则需确认受害人没有得到这些利益完全是侵权行为所造成的。如果受害人获得某种利益本来就只是一种可能性，那么他后来未能获得就不能算作现实的损失，而只是想象中的损失，不应列为赔偿内容。茅惠芳名誉权案获赔的那13万元，主要包括她为起诉而花费的必要费用等。

精神损害赔偿，又称非财产损害赔偿，是对侵权行为所造成精神损害所作的赔偿。过去在认为在名誉权、荣誉权等非财产权利遭受侵害时给以金钱赔偿，意味着将人格权商品化，对精神损害赔偿持否定态度。实践证明，仅仅赔偿经济损失的做法并不能使公民的人格尊严权得到充分的保护。人格尊严权是无价的，精神创伤一旦发生，有时是任何数额的金钱也难以复原的。但是人的精神存在并不是虚幻的，精神状态直接影响着生活质量和劳动能力，精神损害最终总是表现为人的劳动能力的损失，而劳动力是有价的，劳动是价值的源泉。这种损失，既可能表现为对受害人长期劳动凝结的自身价值的否定，也常常会影响受害人劳动能力的实现和发挥。同时精神损害当然影响受害人的生活质量。从这个意义上说，精神损害赔偿不仅是体现了对人的价值和尊严的尊重，而且也是对受害人劳动能力损失和生活质量降低的一种补偿。其次，名誉、荣誉等还是权利人的一种无形财富和无形资产，名誉、荣誉遭到损害又是一种精神利益的损害。这种损失，有的是有形的、可以计算的，比如被解聘、降职等，可以作为经济损失进行赔偿，有的是无形的，要过一段较长时间才能显示出来，难以当场计算。最后，单纯采取消除影响、赔礼道歉等抚慰方式，不仅不足以使受害人因侵权行为导致的身心创伤得以平复、精神利益的损失得到弥补，也不足以使致害人受到应有的儆戒，保证后不再犯。所以精神损害赔偿具有抚慰性、补偿性和惩戒性等多重意义。学术界认为，精神损害赔偿制度的确立，才使人格尊严权利成为一种完整的民事权利而得到全面的保护，是法制建设的一个重大进步。

2001年《解释》对精神损害赔偿作了全面的规定，被认为具有人格权法律保护的里程碑的意义。其要点有：

首先，规定了精神损害赔偿的范围：自然人的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人格尊严权、人身自由权等人格权利，遭受非法侵害时，可以依法请求赔偿精神损害；违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益的，受害人有权依法请求赔偿精神损害；公民去世后，其姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私、遗体等人格权利受到非法侵害，使死者的近亲属遭受精神痛苦的，死者的近亲属也可以依法请求赔偿精神损害；有人格象征意义的特定纪念物品，因遭受侵权行为而永久性灭失或者毁损时，物品所有人有权依法请求赔偿精神损害。这里，对生命权、健康权、身体权以及其他利益可以请求精神损害赔偿，是首次在法律文件中规定。

其次，规定请求精神损害赔偿的主体只能是自然人。“法人或和其他组织以人格权利遭受侵害为由，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院不予受理。”这是同1993年《解答》的条文相衔接的。对于法人的人格权益问题，我们在下一篇再来讨论。

第三，对确定精神损害的赔偿金额规定了六项因素：

　　1.侵权人的过错程度，法律另有规定的除外。过错，主要区分故意还是过失，在过失中，也要区分重大过失还是一般过失，无论是从取得受害人的谅解还是从惩戒的意义上说，故意的赔偿责任当然要重于过失，重大过失的责任也要重于一般过失。
　　
    2.侵害的手段、场合、行为方式等具体情节。如侵害名誉权，可看是一般性的贬损，还是涉及违背社会公德、违法犯罪等重大事实差错，以及是否使用侮辱性语言等。侵害隐私权，可看所披露的隐私对受害人日常生活的影响程度，是一般性的干扰，还是足以使其生活发生重大变故的损害。还可以看侵权作品的社会影响。从空间来说，要看报刊的发行量和视听媒介的收视收听率，这反映了作品的复盖面以及可能造成的社会影响。从时间来说，侵权作品发表后，其影响将持续存在，时间越长，损害越大，对受害人的精神压力也越重，赔偿金额可相应提高。反之，若能立即以更正和答辩等形式消除影响的，那么就可以考虑少赔偿或不予赔偿。
　　
    3.侵权行为所造成的后果。可看受害人遭受精神损害的程度，有的比较平静，有的痛不欲生，有的还会诱发心理、生理疾病。还可看社会上的反映，受害人遭受社会误解、谴责、疏远的情况。
 
    4.侵权人的获利情况。如作者发表侵权作品所获得的报酬，刊登侵权作品的报刊销售所获得的利润，侵权广告所获得的广告费，侵权广告给广告主带来的收益等。

    5.侵权人承担责任的经济能力。这是考虑赔偿的可执行性，个人承担的赔偿金额明显要小于单位承担的赔偿金额。

    6.受诉法院所在地平均生活水平。精神损害赔偿在经济上的作用就是补偿受害人生活质量和劳动能力的损失，所以必须把生活水平作为确定赔偿数额的重要因素。世界上先进工业国家的精神损害赔偿动辄数十万上百万，我国作为发展中的国家自然不能与之攀比。同时，我国东部发达地区和西部后进地区也应有所区别。　

这六项因素，是为法官判决提供了一个准则，至于具体金额，法官还是有自由裁量之权。对于茅惠芳案件确定10万元的解释损害赔偿，主审法官作了这样的解释：

“主要是综合本案各被告侵权的过错程度，侵害的手段、场合、行为方式，侵权行为所造成的后果等因素予以确定。另外，本案中被告这样用捏造的事实指名道姓损害他人名誉的情况实属罕见，后果又非常严重，因此参照同类侵害名誉权案，我们判决支持的精神损害赔偿数额比较高。”

《新闻三昧》2001年第10期

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访问者：陈煜儒，法制日报记者
受访者：魏永征

　　主持人：几乎所有的电视观众和报纸的读者都能看到警察抓罪犯的消息。有时，人们还可以看到记者在看守所采访犯罪嫌疑人的正面镜头；在报纸上看到标有”犯罪嫌疑人”的正面照片。然而，我们在看国际新闻有关抓捕罪犯的消息时，被抓捕的犯罪嫌疑人一般被蒙着黑头套。即使播放没有戴黑头套的犯罪嫌疑人，出现在观众面前的也只是背影和侧身。国外的许多报纸上刊发的罪犯照片都是审判后刊登的，即使这个罪犯没有被审判，那也一定是一个罪大恶极的杀人凶手，媒体刊登出来是为了警示世人。我国宪法规定人格尊严不受侵犯，犯罪嫌疑人和罪犯都有人格权，在犯罪嫌疑人还没有被法院宣判为有罪时，媒体应该如何表现犯罪嫌疑人？媒体对犯罪嫌疑人的曝光是否会影响法院对他们的公正审判呢？

　　魏永征：犯罪嫌疑人的肖像是不是可以见报或出镜，这个问题我想不可以一概而论，就我读到的世界上几十个主要国家的新闻从业人员的职业准则，似乎都没有一刀切的规定。同犯罪作斗争是保卫社会公共利益和公民权益的正义行为，比方警察或者群众当场扭获正在实施犯罪的嫌疑人，新闻图像加以表现就没有什么不可以。但是如果有的图像着重表现嫌疑人的丑态，比如嫌疑人被押着躬身90度走出来，或是带着手铐甚至五花大绑作低头认罪状，这就不好。这样画面的作用是羞辱嫌疑人，而羞辱是有损人格的。同时还混淆了犯罪嫌疑人同罪犯的区别，在他还没有被法院定罪以前就会被公众认为他是罪犯，当然对罪犯也不宜这样表现，他的人格也是不可侮辱的。

　　主持人：就我国目前的法律对媒体约束状况来看，如果犯罪嫌疑人未被审判就被当作罪犯公之于众，媒体要承担责任吗？犯罪嫌疑人拥有什么权利？

　　魏永征：犯罪嫌疑人除了人身自由因为被依法羁押而受到限制外，享有一个公民应享有的一切权利，包括刚才说的人格尊严。在因涉嫌犯罪而面临的诉讼中，他的主要权利就是接受公正和公开的审判的权利，这是一项基本人权，《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》还有区域性人权公约都有明确规定。公正和公开审判，有一系列原则，其核心就是司法独立和正当司法程序，就是说确定一个人有罪，必须由法院在不受外界干预的情况下按照法律规定的诉讼规则进行审理，然后作出判决。任何人在被依法判决有罪以前，有权被视为无罪，这就是著名的”无罪推定”原则。”无罪推定”虽然是18世纪资产阶级法学家提出来的，但是社会主义法律也接受了这个原则，斯大林时代的苏联法律里就有；我国1997年起实施的《刑事诉讼法》规定”未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，也被认为是对无罪推定的表述。无罪推定对新闻报道有重要制约，认定一个人有罪既然只有以法院判决的形式宣布，那么其他任何组织和个人包括新闻媒介在法院判决以前当然都无权作这样的表述。所以我看到许多国家的新闻职业准则，如德国、美国、俄国、意大利、西班牙等国，都规定新闻报道必须遵循无罪推定原则。

　　犯罪嫌疑人在审判前被报道是正常的，特别是那些涉及公共利益的案子，如官员的贪污渎职案件，有的立案后就要由官方来宣布，问题在于，这时的报道只能客观叙述有关机关所采取的措施，如立案、逮捕、起诉，而不能擅自宣布嫌疑人有罪。我们的媒介在这方面还相当不注意，还没有审判，就说嫌疑人是”贪官”、”杀人犯”，”国人皆曰可杀”，还要”千刀万剐”，这是直接违反我国法律规定的。外国把这种超越司法程序的报道、有可能影响司法公正的现象，称为”媒介审判”（trial by media）。

　　要问媒介对于”媒介审判”要承担什么责任，在我国目前只有这样的情况：媒介说某人有罪，后来法院判决他无罪，他就可以告媒介侵害他的名誉权，媒介承担侵权责任。但是”媒介审判”不仅侵犯嫌疑人的权益，还侵犯正常的司法程序，私法不足以制约对公权力的侵犯。

　　主持人：英国有一部《藐视法庭法》，对 “媒体审判”起到很大的制约作用，在我国，媒体在进行涉讼案件的报道时，是否可以借鉴一下英国的做法呢？

　　魏永征：英国实行的是陪审团制度，判决要由陪审团表决，陪审员在普通公民中遴选，媒介的审前报道会影响陪审员的看法，影响公正裁判，所以以前对媒介报道限制十分严格，对于犯罪嫌疑人除了姓名、年龄、职业以及被指控的罪名外一概都不准报道，违者就可能构成藐视法庭罪，要处以罚金或徒刑。70年代《星期日泰晤士报》对一起尚在审理中某种药品造成畸形婴儿的讼案作了有倾向性的报道，被处以藐视法庭，报社向欧洲人权法院申诉，欧洲人权法院认为对于这种涉及公共事务的案件不应当阻止人们的评论，裁定英国法院的判决违反了《欧洲人权公约》第十条（关于表达自由的规定）。此后英国修改了《藐视法庭法》，把关于正在进行中讼案报道构成藐视法庭罪限定于”产生了一种实质性的威胁，以至于诉讼过程将受到严重的妨碍或损害”。

　　主持人：英国曾有判例，因媒体审前炒作，犯罪嫌疑人被释放，对此你怎么看？

　　魏永征：我知道的英国这样的判例有好几个。1993年有一起三个警察涉嫌伪证罪被起诉后又撤诉，因为法庭认为新闻媒介作了大量的报道，使审判难以进行。1994年又有一起姐妹谋杀案已被判了终身监禁，而上诉法院却认为，由于在审判过程中新闻媒介进行了夸大其词的宣传，姐妹俩被剥夺了接受公正审判的机会，判决罪名不能成立。1995年，一件伪造货币案被终止审理，因为在审理过程中《世界新闻》报发表一片长篇报道，被告就以”媒介审判”、”媒介证明她们有罪”为由进行抗辩，法官认定报道妨碍了陪审团的正常工作和正确判断，裁定撤案。这种事情在我们看来会很奇怪，这不是放纵坏人吗？ 在我看来，这里体现的与其说是对嫌疑人权利的保护还不如说是对司法程序和司法公正的保护，由于”媒介审判”的影响，正常的司法程序被破坏了，法院只好放弃履行自己的职责。因为不按司法程序的审判造成正当程序的破坏这个危害，比放纵一个可能的罪犯不知要大多少倍。这就是程序正义优于实体正义。当然对司法程序的保护归根到底还是对于人权的保护。

　　当然这是极端措施。英美法制对于防止媒介对审判的影响有一整套办法，比如把犯罪嫌疑人转移到受媒介影响较小的地方去审判。不久前处死的美国俄城爆炸案主犯麦可维，就不是在俄城当地审判，而是到美国中西部另一个城市审判，因为俄城群情激愤，不利于审判的正常进行。 前一时期，有人对舆论批评”媒介审判”提出不同看法，认为我国审判不是实行陪审团制度，法官审判以事实为依据，以法律为准绳，媒介发表意见不会影响公正裁判。这种看法也有一定道理，所以我们对案件的报道和评论应该说还是比较宽松的。而且有的犯罪嫌疑人罪
大恶极，媒体在审理过程中说上几句”该杀”之类的话也不见得会对他造成什么事实上的损害。但是，我们从建设社会主义法治国家的全局来看问题，眼下在社会上”依法独立审判””无罪推定””罪刑法定”这些观念还很淡薄，媒介理应向群众宣传社会主义法治知识，普及现代法治观念，如果媒体的报道造成一种法律规定可以遵守也可以不遵守，法定的嫌疑人权利可以理会也可以不理会那样一种舆论环境，我们还会有司法公正吗？

　　主持人：有几位英国的记者曾经对我说，你们中国记者的权力很大，镜头可以伸向法庭，犯罪嫌疑人未被宣判，其照片就可见报；而在英国，我们必须去法院看一看有没有法官的禁令，如果法官不允许我们报道，我们必须服从，否则，我们会被起诉。这样说来，我们媒介的地位是否更优越一些？

　　魏永征：我们媒介负有舆论监督的职责，包括监督司法；但是舆论监督只能在法律范围内进行，不能影响依法独立审判。有人会想，媒介说这个人该杀，后来法院也判他死刑，这不是正好说明媒介的作用吗？我想举一个很有名的案子：一个警官，酒后驾车，发生交通事故，一死一伤，并且把其中一人拖着急驶几百米才停车，媒介对这个案件作了大量披露、声讨，肇事者以间接故意伤害致人死亡判处死刑。他在临刑前扔出一句话：我是死在记者手里的。媒介看到这句话很得意，做在标题上。法律界看了就发生怀疑，这不是新闻报道影响审判吗？于是议论纷纷。而最近上海发生一起交通肇事，罪犯因女朋友生病住院高速开车前往，交警拦阻，把交警撞到车顶上还不停车，致使交警摔下死亡，经最高法院批复，以间接故意杀人判处死刑。这两个案子，根据行为人主观上对危害具有放任心理而认定间接故意是一样的。后案判决后一点议论也没有，对前案却质疑很多，就是因为后案审前没作报道而前案报道过多。即使媒介看法和法院判决都正确，人们还是会想，你法院判决是按照事实和法律独立作出的呢，还是听媒介的？要是大家都这么看，对于维护我们司法的权威性、公正性有什么好处？所以对于审判，媒介不要去追求起什么作用，如果审判真的是由媒介推动的，那么我们的法治就不妙了。

　　主持人：看来，媒体在进行涉讼案件的报道时，无论是摄像机、照相机的镜头还是记者手中的笔，都应尽量避开”媒体审判”之嫌。那么，我们媒体的镜头应该怎样对准嫌疑人？这对公民利益的保护有什么好处？

　　魏永征：我想在原则上这是明确的，媒介的镜头不应该对司法独立和公正构成某种威胁，同时不允许损害犯罪嫌疑人的人格尊严和其他权利，而嫌疑人权利是司法程序的组成部分，所以保护嫌疑人权利也关系到维护正当的司法程序，这有利于在总体上维护公民合法权利的意义，我想就不用多说了。

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赵博士提的问题很有趣。
是的，人死了，什么权利都不存在了，没有可以保护的了。
但是人死还会有东西留下来，对活人有利害关系。
一种是物、财产，我们通过继承制度加以保护，通过血缘或者其他社会关系，将私人留下的财产转归活人所有，活人通过继承取得死人留下财产的财产权。这是物质利益。
还有就是精神，活人对死人有感情，死人遭到诋毁，活人会感到痛苦，使活人的精神利益受到损害，所谓保护死人名誉，其实就是保护活人的某种精神利益（精神利益还会转化为物质利益，这不必说了）。精神利益属于人身权利变化的内容。保护死人名誉的依据是《民法通则》106条。
在概念上不要把利益同权利混同起来。利益受到法律保护才成为权利。
请看今年最高法院新的司法解释：
第三条　自然人死亡后，其近亲属因下列侵权行为遭受精神痛苦，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理：
（一）以侮辱、诽谤、贬损、丑化或者违反社会公共利益、社会公德的其他方式，侵害死者姓名、肖像、名誉、荣誉；
（二）非法披露、利用死者隐私，或者以违反社会公共利益、社会公德的其他方式侵害死者隐私；
（三）非法利用、损害遗体、遗骨，或者以违反社会公共利益、社会公德的其他方式侵害遗体、遗骨。
死人遗体遗骨算什么？对于不相干的人，毫无用处，但是对于亲属，就有一份感情，毁损了会很痛苦。遗体不是财产，不是保护活人的财产权，而是精神利益。
司法解释称之为“侵权行为“，保护的正是活人的精神利益、人身权利。
赵博士若要把这个问题研究下去，最好比较一下各国法律，据我印象，大陆法是保护的，英国也是保护的，美国多数州不保护。赵博士在外面，有充分资料条件。
魏永征 Read more…

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内容提要 资讯公开制度的核心是保障公民的知情权，而知情权蕴涵于表达自由之中。中国（大陆，文内不再注明）实行改革开放以来，过去资讯封闭的状况已有根本的改变，初步形成了自己的资讯公开制度，但是也还存在着诸多缺陷，有待进一步完善。

关键词 资讯 资讯公开 知情权 国家秘密

资讯公开，又称资讯自由，乃是人类社会进行传播和交往的基础。一个实行资讯封闭的地方，很难想象那里的民众会同其他地方进行广泛畅通的相互传播和交流。资讯公开的程度，直接影响到这个地方及其民众的发展水平。随着国际间传播的发展和中国融入国际大家庭，将会给资讯公开提出更高的要求。本文在考察国际资讯公开制度的基础上，对中国现行法律制度中有关资讯公开的内容作一简介和评论。

一、资讯公开和知情权

需要公开的资讯乃是“公共资讯”（public information）而不是“私人资讯”（private information）。资讯公开制度，广义是指社会一切公共组织依法向社会公开持有资讯的制度，狭义是指政府依法向公众公开持有资讯的制度。它的核心内容是保障公民的知情权，而知情权蕴涵于表达自由之中。

表达意见的前提是必须了解情况，一个闭目塞听的人是谈不上有什么意见可以表达的，表达自由对于他就没有什么意义。所以保障表达自由必须同时保障表达者获取外界资讯特别是国家和社会公共事务资讯的权利。另外，表达必须以他人为接受对象，自言自语不是表达，面对旷野的呼唤也是没有任何意义的。因此保障表达自由又必须保障他人接受表达内容的权利。基于这样的推论，知情权就被认为是从表达自由中引申的一项“潜在”的权利。广义的知情权指公民获得、知悉一切资讯的自由和权利，而狭义的知情权仅指公民获得、知悉国家和社会公共事务的资讯的自由与权利。所以《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权文件都规定表达自由包括了寻求、接受和传递资讯和思想的自由。由此而形成了资讯自由的概念。

知情权的实现有两种方式，一种方式对于已经公开的资讯，人们有按照自己的需要去寻求、接受和传递的自由，政府、社会和他人只是承担不予干预、阻碍的义务，这种情况的知情权是一种消极权利。另一种情况是资讯掌握在特定主体的手里，只有它主动把资讯公开出来，人们才能获得，如果承认人们对于这些资讯有知悉的权利，那么掌握资讯的主体就负有公开资讯的义务，这种情况的知情权就是一种积极权利，亦即要求特定主体积极配合才能实现的权利。按照人民主权的理念，人民是国家的主人，人民对于国家和社会公共事务理所当然享有知情权，而有关这些事务的资讯大都掌握在政府手中，这就必须制定法律规范，由政府来承担公开有关资讯的义务。

资讯公开的对立面是保守秘密，包括国家秘密、法人（商业）秘密和私人秘密。每个国家出于自身的安全和利益，都有自己的秘密事项。在历史上，不少国家实际上实行的是 “剩余原则”（residue principle），就是通过制定保密法，规定哪些事项是不许公开的，剩下的不受禁止的便是可以公开的内容了。这种“剩余原则”的弱点，就是原先的权利经过种种限制会被大块蚕食所剩无几，甚至全被剥夺，许多事项都会被借口保密而被封锁起来。随着社会的发展和国际传播的密切频繁，资讯封闭日益被证明是落伍的做法，自20世纪中叶以来世界各国便制定法律以保障资讯公开。

各国关于资讯公开的法制主要有以下方式：

一是制定专门的资讯公开法或资讯自由法，总体地规范资讯公开制度。北欧是世界上最早建立官方资讯公开制度的地区。早在18世纪初，瑞典受英国在光荣革命中废除新闻检查制度的影响，制定了《新闻自由法》（Freedom of the Press Act），在规定出版自由的同时，规定了普通市民和议员一样享有要求法院和政府公开有关正式官方文书的权利。这一制度虽曾一度废止，后来又在国王专制制度结束后得到恢复，并且增加了遵守国家保密法的限制。1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》（The Law on the Public Character of Official Documents）。此后，相继有美国（1965年）、丹麦（1970年）、挪威（1970年）、法国（1978年）、荷兰（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亚（1982年）、新西兰（1982年）、奥地利（1987年）、意大利（1990年）、比利时（1994年）、爱尔兰（1997年）、日本（1998年）等国家制定了这样的法律，其中影响较大、内容较为完备者，当属1965年美国国会通过并于次年实施的《资讯自由法》（Freedom of Information Act，FOIA），后又曾进行多次修改。1977年美国国会通过《阳光中的政府法》（Government-in-Sunshine Act），也被认为是一部重要的资讯公开法。最近的一部资讯自由法是英国议会在2000年11月通过的，将于2002年4月正式生效。

二是制定单项的或者特定事项的法律、法规，规定相应的资讯公开事项。比如英国在还没有全面的资讯公开法时，在80年代以来制定了《数据保护法》（Data Protection Act 1984）、《地方自治体法》（Local Government Act 1985）、《个人资料查询法》（Access to Personal Files Act1987）等，对资讯公开和保护个人资讯作了界定。德国也没有专门的资讯公开法，而是在一些行政法中规定了有关事项的公开，如《行政手续法》规定了公民为了主张或者保护自己的法律利益有要求阅览有关文件的权利，《环境资讯法》（1994）就人们自由获取、利用和传播政府拥有的环境资讯作了规定。

三是在新闻法里对资讯公开有所规定。如德国各州的新闻传播法都规定国家和政府一切从业人员有义务向新闻记者等媒体代表提供有关资讯。柏林《新闻法》第4条规定：“当新闻界能够表明自己是在履行公共职责的时候，官方有义务向新闻界的代表提供资讯。”除非：1.涉及按保密条例规定必须保密的事务；2.有关资讯公布或者过早公布会损害或危及公众利益的事项。3.因资讯传播使合法机构的正当活动受到妨碍、延误或危害。4.触及应该受到保护的个人利益。基于此，国家和政府有关机构一般情况下不得禁止和阻挠其从业人员向新闻媒介提供资讯。德国已在《基本法》中规定了人人都有采访公开资讯的权利，所以新闻法的规定并不是对于新闻媒介的特权规定。

不管在制度上采取何种方式，按照现代法治原则，人们对于资讯公开普遍持有以下的理念：

1．资讯公开的核心，就是保障公民有向政府索取有关资讯的权利（right of access to government-held information）。这不仅是公民监督政府的前提，也是政府应该向公民提供的一项服务。

2．为了维护国家安全和正常社会秩序、保障司法公正、保护商业秘密和交易公平、鼓励政府官员在政策酝酿过程中充分地坦率地发表意见等等的需要，在资讯发布的内容、范围、时间、步骤诸方面可以实行一定限制，但是应该有明确、统一和公平合理的准则。

3．关于保障官方秘密的法律，应当限于合理和必须的范围之内，而政府内部的
纪律和处分制度也应该与之配合，否则公务员和其他知情人士就有可能会迫于长官意志、害怕受到处分而不敢将应该公开的资讯公开。

4．当公众与政府对有关资讯公开发生争议时，要有一个独立客观的裁判机构，对政府的决定和索取资讯者的理由进行审核，作出有权威性和约束力的决定。

5.私人资讯同公共资讯往往交织在一起。不应任意公开私人资讯。每个公民都拥有知悉、索取、修正、保护公共机构所持有的自己的私人资讯的权利。

二、中国资讯公开的历史回顾

从以宪法规定的言论出版自由作为知情权的依据的意义上说，关于公民知情权的法源（the sources of law）在中国应该说也很丰富。1982年《宪法》规定国家的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；人民代表大会对人民负责，受人民监督；关于公民权利，不仅规定了言论出版自由，而且特别规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员的批评权和建议权。管理、监督、批评、建议，前提当然是必须了解有关情况。知情权无疑是以上任何一项权利的潜在权利，政府和其他公共机构承担提供有关资讯的义务自然具有充分的宪法依据。

但是80年代以前在实行高度集权的计划经济条件下，公共资讯长期处于封闭的状态。国家不仅统一分配产品，而且统一分配资讯。大多数资讯由国家集中掌握，资讯向公众传播主要渠道是通过等级分明的社会组织层层传达，大众传播媒介在传递资讯方面只起到辅助的作用。例如1971年林彪事件就是通过这种方式为公众知悉的，新闻媒介过了半年多才陆续有所披露。生活在计划经济中的人们也并不想主动寻求什么资讯，“喜欢打听消息”甚至被视为不好的品格。由于资讯披露与否取决于权力意志，资讯传递的方式又是封闭式的，一些重大资讯很容易被封锁起来，有些资讯一旦失真就难以纠正，造成很大的恶果。

资讯的自由流通是伴随着改革开放而发展起来的。商品的自由交换使各类资讯激增，同时促成了人们资讯需求的高涨。改革始于农村，最初的自由资讯正是为农民需要的农业和其他有关资讯，在80年代初各种以农民以读者的“信息（资讯）报”和“科技报”盛行一时。接着是以传播商品资讯为主的各类“市场报”。至90年代随着以资本市场为主的各类要素市场的形成，专门发布证券期货资讯的报刊和广播电视节目拥有大批受众。对于经济资讯的需求激发了对于社会资讯、政治资讯的需求，后者也逐步走向开放。过去被视为禁区的重大灾害和事故逐步在传媒上得到及时披露。至80年代末，中国最高权力枢纽全国人大会议和共产党全国代表大会开始广泛地向记者开放并且有选择地向公众进行电视直播，高级官员通过记者招待会主动提供重大资讯成为经常采用的方式。

商品经济使得行政手段再也不可能是唯一的管治方式，国家的管理层也日益认识到资讯流通对于社会有序发展的重大意义。80年代中期，向人民提供资讯成为主管宣传部门的一项重要议题，有关官员一再宣称资讯社会化的程度是一个国家文明和民主发展的标志。中共总书记胡耀邦在一次讲话中说新闻事业是“在人民中间、在党内外和国内外传递资讯的一种工具”1，据悉这是中国领导人第一次承认新闻媒介传播资讯的功能，标志着中国的重大资讯传递已从封闭式的层层传达转变为主要通过大众传播媒介平等地向全社会公开。80年代末，中共十三大提出“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”2，以中国执政党的名义正式确认人民的知情权，并且对于党政领导机关公开资讯作出了郑重承诺。在邓小平正式提出发展社会主义市场经济以后，中国加快了经济改革和法制建设的步伐，资讯公开走向制度化、法律化。

从满足公民自由寻求和获取资讯的角度说，国家主要是提供或保障有足够数量的传播媒介和通讯工具。这方面中国有显著的发展。在1978年，当时已拥有10亿人口的国家（不包括香港、澳门和台湾，下同）只有报纸253种、总印数5500万份、期刊930种、广播电台93座、电视台32座3。到了2000年，全年共出版全国性和省级报纸203亿份，各类杂志28.5亿册；共有中、短波广播发射台和转播台732座，广播综合人口覆盖率92 .1％；有一千瓦以上的电视发射台和转播台1313座，电视综合人口覆盖率为93.4％；全国有线电视用户7920万户，成为世界上有线电视用户最多的国家4。1993年起中国实施以“金桥工程”等命名的资讯设施系统工程，1994年加入Internet。截至2001年7月，全国共有上网计算机1002万台，上网用户2650万人，CN注册域名12.8万多个5。这些媒体和工具是公众获取资讯的技术基础。

从承担向公众提供必要的资讯的义务角度说，国家主要是通过制定有关法律，分清保密和公开的界限，以国家的强制力保证政府部门或有关公共机构及时地准确地按照合适的程序提供有关资讯，并承担相应的法律责任。

三、中国资讯公开现状

中国还没有制定全面规范国家行为资讯公开的资讯公开法或资讯自由法，而是在有关诉讼法、行政法或者地方性法律中订立资讯公开的条款。

1.依法应当公开的事项

通常认为国家行为公开的最主要内容为国会公开、法律公开和审判公开，这在中国法律中得到确认。《全国人大议事规则》规定全国人民代表大会公开举行，并通过新闻发布会等方式向社会公布。《立法法》规定保障人民参与立法活动，并且对法律和法律解释、行政法规以及其他法律文件的公布方式作了详细规定。《议事规则》还规定重要法律的草案也应该公布，广泛征求意见。《行政处罚法》规定行政处罚的依据必须公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据，从而永远结束了以“内部文件”处罚公民的历史。至于审判公开，虽然早在1952年《宪法》就已经规定，在1982年《宪法》和民事、刑事、行政三个诉讼法里都规定了除法律另有规定外，审判一律公开，但是实施并不理想，直到近年来才形成制度，最高法院发布了有关开庭、举证、质证、宣判和公民（包括新闻记者）参加旁听的“规则”和“规定”，还实行了有选择地通过电视直播庭审、通过大众传媒和Internet公布裁判文书并接受公民查阅等措施6。作为进一步公开国家行为的措施，近年政务公开、检（察事）务公开、警务公开等也得到大力倡导。

在经济资讯方面，国民经济和社会发展情况的统计分析和公开由《统计法》规范。按照《统计法》及其实施细则的规定，国家统计局定期发布全国国民经济和社会发展的统计公报，地方统计局也定期公布有关有关资料。《消费者权益保护法》规定消费者有知悉商品和服务的真实情况的权利。《价格法》和有关规章规定制定关系群众切身利益的商品和服务的政府指导价、政府定价应当建立听证会制度，而政府价格决策听证会一律公开举行。随着现代企业制度的长入，公司制在中国得到全面推广，《公司法》和《证券法》都规定了上市公司和证券的发行、
交易实行公开、公平、公正的原则，有关资讯应当持续公开，据此制定法规，建立了严格的资讯披露制度。

关于其他社会资讯，如《城市规划法》规定，城市规划经批准后，城市政府应当公布。《环境保护法》规定，国务院和省级政府的环境保护行政部门应当定期发布环境状况公报。《气象法》规定，气象预报和灾害性天气预报由国家的气象台站按照职责公开发布。《防汛条例》规定，政府防汛指挥部应该及时向公众发布防汛资讯。《防震减灾法》和《地震预报管理条例》规定地震灾区的省级政府应按规定向社会公告震情和灾情，并对地震预报的职责做了规定。《传染病防治法》规定，国务院卫生行政部门应当及时如实通报和公布疫情，并可授权省级卫生行政部门及时如实通报和公布疫情。等等。

在中国资讯公开制度中有特色的一项是《村民委员会组织法》规定的村务公开，这是指由村民直选产生的村民委员会必须定期公布诸如财务状况等涉及村民利益的各种事项，并接受村民的查询，若不公布或公布不真实，村民有权向上级政府机构反映，违法者须承担责任。

关于历史资料的公开，《档案法》规定国家档案馆保管的档案一般满30年即向社会开放。该法“实施细则”规定涉及国防、外交、国家安全的档案开放时限为满50年，满50年仍可能对国家造成重大损害的，可以继续延期开放。

近年来，从中央到地方的许多人大机关、政府部门和法院、检察院等国家机关，纷纷建立互联网站，及时公布法律法规、规范性文件、行为指引、各种施政规划以及典型审判案例等，公民可以上网自由查阅，为满足公民的知情权开拓了更多的空间。

2.依法不许公开的事项

按照“法无禁止即自由”的原则，除了法律规定的秘密事项的资讯外，公民皆可自由地寻求和传递，所以秘密事项界定的明晰化，对于保障公民的知情权也是十分重要的。

最重要的当然是国家秘密。中国实施了30多年的《保守国家机密暂行条例》，规定国家机密的范围包括一切未经决定或虽经决定尚未公布的国家事务和一切应该保守秘密的国家事务，十分宽泛。1988年颁布《保守国家秘密法》，把国家秘密定义为“关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”，并列出七条范围，比起过去确定国家秘密有很大的随意性来，要明确得多了。

其次是法人秘密。主要有商业秘密，按《反不正当竞争法》是指“不为公众所知、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经济信息”，以不正当手段获取、披露商业秘密等行为都是侵犯商业秘密行为。

第三是个人秘密，这是隐私权保护的重要内容，在中国对个人资讯的保护只有一些法律中个别事项的零散规定，还没有系统的规范，近年来由于不适当地公开个人资讯而引起的纠纷时有发生。

3.资讯公开的程序

中国资讯公开的程序主要采取由政府主管部门或者授权部门统一发布的方式。50年以来，重大政务资讯一直由国家通讯社新华社统一发布，全国人大在80年代通过决定认可新华社是国家集中统一的新闻发布机关，举凡执政党和政府的重大政策、决定，重要文件，重要会议新闻，党和国家领导人的重要活动和重要谈话，重要人事任免，以及近年反腐败的大案要案等，都由新华社统一发布，其他新闻单位不许擅自抢先报道。前述那些依法必须公开的经济、社会资讯，多数也规定由主管部门统一发布，往往同时规定禁止其他单位披露。这种统一发布的好处是资讯准确无误，不会发生因失实、失真或者片面猜测之词而影响社会安定，缺点是资讯渠道单一，容易延误或封锁消息。

公众向官方获取资讯，也须遵循一定的程序。例如旁听法庭审判，就必须遵守法庭规则。公众获取统计、气象等资讯，查阅档案等，也有明细规定。有的资讯披露是有偿的。

上市公司和证券市场的资讯披露有独特的程序。它不可能采取那种统一发布的方式，因为市场是自由的，但是又不应当放任自流，因为市场活动既要公开，又要公平、公正，有关资讯披露不仅要及时、准确，而且要保证获取资讯的公众机会均等。《证券法》和有关法规大抵规定有：上市公司对于有关重大资讯和文件必须在一定时限（例如一个至多少个工作日）内发布，上市公司财务和经营状况和有关情况必须每年分中期和年度两次持续公布并允许公众查阅，临时发生的重大事件资讯在报告证券监管部门的同时由各家传媒一齐公告，还规定资讯内容必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，内幕资讯不得提前泄漏，并且规定了严格的制裁措施。

四、中国资讯公开有待进一步完善

我们可以看到，中国的资讯公开已经初步形成了一些制度。在官方高层中对于国家行为必须向人民公开已经形成了共识，并且不断采取措施加强透明度和公开性。在法律中对于若干最重要的必须公开的事项已经有所规定，其中有的已经有了具体的可操作程序。人民的知情权有了一定保障。这是改革开放和民主政治建设的成果。

但是中国提出资讯公开也还只是十几年的事情，有关制度还处于初级阶段。官方资讯公开的范围还比较小，还不能象有些国家那样，由政府部门定期把可以公开的档案、资料、议题等公布出来，任凭公民查阅。2000年和2001年全国人大会议期间都有人大代表提出制定《信息（资讯）公开法》的议案7，但是这显然不可能一蹴而就。而从现有的资讯公开范围看，也还存在一些问题，致使法律已经规定应当公开的内容也会大打折扣：

首先是观念问题。按照中国传统观念，法律只是管理民众而不是约束权力的，法律上有关资讯公开是作为有关部门的职权而不是义务来规定的。一些掌权部门往往把公开相关的资讯当作他们对民众的恩赐，公开多少、何时公开，都由他们“钦定”，甚至利用手中的权力，垄断资讯，拒绝公开。 而民众也缺乏权利观念，甚至不知道自己还有向权力部门索取资讯的权利。例如公开审判虽然早有规定，但是新闻媒介长期实行的却是诉讼案件必须终审判决以后方许报道，直至1998年最高法院院长要求把公开审判落到实处，提出允许新闻媒介以对法律自负其责的态度进行报道，人们这才“发现”在公开审判的法律规定中蕴含着公民的知情权和新闻记者的采访报道权。有的部门从行使职权出发，“习惯地”会把本属自己承担的义务变为针对他人的禁令，比如《传染病防治法》规定了有关部门应当及时公布疫情，但有关部门在阐述这一法条时并未就此作出可操作的承诺，却规定任何单位和个人未经批准不得报道未经公布的疫情，这就可能造成本应公开的疫情却不予公开。从根本上说，我国几千年来“民可使由之，不可使知之”的文化专制主义的影响还十分深远，这是资讯公开制度的主要思想障碍。

其次是具体操作问题。现在不少关于资讯公开的规定还只是原则性的，而没有可供操作的具体界定。比如人大会议公开举行是一个法定原则，但是会上哪些资讯该公开哪些不该公开却没有明确界定，只能取决于发布者，多年来投票结果数一直不公开，即使外国传媒都报道了对国内还是不公开，直到近年才有所改变。有人撰文指出，据统计，现在80%的社会资讯资源掌握在政府手中，大多数没有就应予公开和豁免披露作出具体界定，造成该公开的资讯没能公开，该交流的资讯没能交流，而该保守的秘密也没能保住8。

第三是司法救济问题。在中国法制，资讯公开和保密至今没有纳入司法审查的范围。《保密法》只规定对是否属于秘密事项发生争议时由保密工作部门确定而没有规定可以向法院起诉。而有关资讯公开的法律一般只规定行政处分来作为不作为的制裁手段，有的连这样的规定也没有。如果有义务公开某项资讯的部门拒不履行义务，不提供有关资讯，人们除了说他们“违法”之外，还没有可以操作的救济手段要求他们必须提供这些资讯，更不可能要求他们对自己的违法不作为承担不利的法律后果。法谚有云：没有救济，就没有权利。法制上的缺陷是公民知情权难以保障的根本原因。有的学者提出按照现行法制，可以考虑把行政复议和行政诉讼的程序纳入资讯公开制度，凡是法律已经规定有关部门应当提供相关资讯而以保密等借口拒绝提供的，公民（包括新闻记者）有提起行政复议和行政诉讼的权利，请求上级复议部门或者法院审查有关事项，如果不属于秘密或有其他豁免理由，则可裁定或判令该部门提供这一资讯。

随着中国加入WTO，进一步走向世界，如何发展和完善现有的资讯公开制度，不仅是一个保障公民权利、发展民主政治体制的问题，也涉及中国在国际交往中如何实现对等的资讯共享、取得平等的竞争机会等重大利益问题。进一步发展和完善中国资讯公开制度已经是一个相当迫切的课题。

注释：

1 ***：《关于党的新闻工作》，1985年4月18日

2 ***：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，1987年10 月25日

3 童兵：《理论新闻传播学导论》，中国人民大学出版社2000年版，第174页

4 中国国务院新闻办公室：《2000年中国人权事业的进展》，2001年4月10日

5 中国互联网络信息中心(CNNIC)：《中国互联网络发展状况统计报告（第八次）》，
http://www.cnnic.net.cn/develst/rep200107-1.shtml

6 《法制日报》2000年6月20日

7 《中华新闻报》2000年3月10日，《检察日报》2001年3月13日

8 周健：《开放政府信息》，《人民日报》2000年3月22日

本文首次宣读于“中国欧洲面向新世纪文化传播研讨会”，2000年10月13日，都柏林

刊《中国法律》（香港）2001年第6期

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魏永征

《中国青年报》因刊文要求彻查陕西省烽火村发生的一起“特大毁容案”，而被文章中的相对人指控侵害了他们的名誉权。这起备受全国关注、影响及于海外的“新闻官司”，现以终审判决《中国青年报》败诉而告结案。

坦率说，这篇文章应该是有缺陷的。比方说，它写烽火村是“大跃进”年代“人有多大胆，地有多大产”这句著名浮夸口号的发明者，恐怕就疏于查考；其实这件事与本案毫无关系，完全可以不写。而这段文字，也就成为原告指控文章“严重失实”的重要依据。此外，文章有些行文用语也许过于肯定、生硬，也容易授人以柄。假如不写“人有多大胆”之类，这场官司恐怕不见得打得下来。从这个角度说，我们新闻媒介在进行舆论监督的时候，应该注意言必有据，行文力求以事实说话，避免一切节外生枝的情节和语汇，等等，这些都是有教训可以总结的。

但是，不管原告怎么指控文章“失实”，他们无法否认文章的一个基本事实，这就是“特大毁容案”的被害人武芳，在凶手以故意伤害罪被判处死刑或有期徒刑后，始终认为这个案子没有查清，要求追查幕后指使者，并且多次向有关国家机关提起申诉。文章不过是表明了支持武芳申诉的鲜明立场。把“人有多大胆”之类全去掉，留下的就是这样一件事，这件事怎么也假不了。我记不得在哪里看到一位法官说过，判决“新闻官司”不是做算术题，不是按真实和失实部分的百分比作计算；即使文章80％的事实是真的，只有20％是假的，照样可以判你侵权。按照这个思路，报社也只好败诉。但是这也恰好说明，否定了报纸上的文章，并不等于否定了武芳的申诉，报纸上的文章被判侵了权，并不等于武芳的申诉也自然而然被驳回了。

这是全然不同的两个法律关系。《中国青年报》同文章相对人之间的侵害名誉权纠纷，属于双方之间的民事法律关系。而武芳向有关国家机关提起申诉，她在申诉中涉及的对象虽然也就是《中国青年报》文章的相对人，但是她是行使宪法赋予的权利，亦即《宪法》第四十一条规定的“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。她同相对人之间的关系，就是这样的宪法关系。国家对于维护这种宪法关系承担了这样的义务，就是该条第二款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”《中国青年报》反映武芳的呼声，按说也有行使宪法权利的性质，不是纯粹的民事行为，但是事已如此，就不必多说了。现在就说武芳的宪法权利，当然不能说因为报社承担了民事侵权责任而自然消失。这里谨此请教“有关国家机关”：你们对武芳的申诉履行了自己的宪法义务了吗？

所以，这起“新闻官司”虽然终审落幕，但是这件公案并未到此结束。民事关系和宪法关系不能混为一谈，更不应当以民事关系来掩盖、偷换宪法关系。在《中国青年报》败诉以后，“有关国家机关”查清“特大毁容案”各项疑点的责任不是轻了，而是更重了。我们希望这个谜团终有一天会大白于天下。

《民主与法制时报》2001年5月29日

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