魏永征的博客

中国在入世前后，花了很大力气对现行法律法规作了修订和调整。这也包括大众传播领域，有所谓修改“一法五条例”之说。这就是依照法定程序，陆续对法律《著作权法》和行政法规《出版管理条例》《音像制品管理条例》《电影管理条例》《印刷业管理条例》《计算机软件保护条例》作了修改并且重新公布。有关意识形态管理部门还相应出台了一些政策和规章。

本文仅对有关传媒市场中外合作经营的规定作一综述。从中可以看到中国坚持改革开放、义无反顾加入国际大家庭的决心；同时也反映有关部门殚精竭虑，为坚守社会主义思想宣传阵地和维护本国传媒利益，作出初步设计，迎接国际舞台的挑战。

（一）明确界定开放和不开放的范围

中国在服务贸易市场准入方面的入世承诺，涉及传媒的不多。主要为：三年内逐步向外商放开书报刊批发零售业务，放开音像制品的分销，二至四年逐步放开对广告公司的投资，允许外商投资建设、改造电影院（中方控股），允许每年以分帐形式进口20部外国电影等。

外商向中国国内市场的准入范围，是由外资企业法规定的。在90年代初的《外资企业法》的“实施细则”（行政法规）中明文规定新闻、出版、广播、电视、电影禁止设立外资企业。2001年，中国先后修改了《外资企业法》及其“实施细则”。在新的“实施细则”中，把禁止或者限制设立外企的行业改为由国家的指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录设定。在此以前，国家计委、国家经贸委和外经贸部于1997年底颁布实施的《外商投资企业指导目录》中，除继续把“新闻业”和“广播电视业”列为禁止外商投资产业外，已经悄然把“出版业”列入限制外商投资产业，其中包括印刷、出版、发行和音像制品制作、出版、发行等。

中国入世后，2002年2月及4月重新公布了《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》。在“限制外商投资产业目录”中，在“批发和零售贸易业”下，列入了“图书、报纸、期刊的批发、零售业务”、“音像制品（除电影外）的分销”、以及“代理公司”内的“广告”，在“教育文化艺术及广播电影电视业”下，列入了“电影院的建设、经营（中方控股）”。此外，在“制造业”下，列入了“出版物印刷（中方控股，包装装潢印刷除外）”。在“指导目录”的“附件”中还具体规定了按世贸协议这些产业逐步的放开时间表。

与此相适应，各个相关行业的管理法规也在2001年底作了修改。如《出版管理条例》增加了“国家允许设立从事图书、报纸、期刊分销业务的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业”（第三十九条）。《电影管理条例》增加了“国家允许以中外合资或者中外合作的方式建设、改造电影院”，既然允许外资进入，也应当允许国内各种资本进入，所以又增加了“国家允许企业、事业单位和其他社会组织以及个人投资建设、改造电影院”（第四十一条）。在《音像制品管理条例》中增加了“国家允许设立从事音像制品分销业务的中外合作经营企业”（第三十五条）。

开放幅度较大的是2001年8月对《印刷业管理条例》的修改。印刷业的进一步开放并不属于中国入世承诺，而是中国主动采取的步骤。新的条例取消了原来1997年的条例禁止设立外商独资经营的各类印刷企业的规定，确定“国家允许设立中外合资经营印刷企业、中外合作经营印刷企业，允许设立从事包装装潢印刷品印刷经营活动的外资企业”（第十二条）。包装装潢印刷品，是指商标标识、广告宣传品及作为产品包装装潢的纸、金属、塑料等的印刷品，同意识形态关联较小，可以让外商独资经营，而出版物和文件、资料、图表等其他印刷品的印刷经营活动，就只能限于中外合资、合作。

同时，在《外商投资产业指导目录》的“禁止外商投资产业目录”中，开列有关传媒业的禁入内容，是历次目录中最详尽的。有：图书、报纸、期刊的出版、总发行和进口业务；音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务；新闻机构；各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视传输覆盖网；广播电视节目制作、出版、发行及播放公司；电影制片、发行公司；录像放映公司。

这个目录告诉人们，中国传媒领域的开放，就是只限于入世承诺的那几项，除此以外都不开放。这是为了防止可能发生的浸润现象和类推反应，以为既然某一项目开放了，相邻的项目当然也视为开放。比如1999年《电信条例》把广播电视归于电信的一类，而增值电信和基础电信许多业务是对外资开放的，人们就推测有线广播电视传输网总有一天也会对外资开放，这个“指导目录”现在明确作了否定，澄清了误解。

（二）全面确立许可制

世界上对于传媒单位的设立一般有许可制（许可证制、审批制）、保证金制、注册制（备案制）、无须登记的追惩制等。许可制即审批制，就是某一特定业务必须经由政府部门审查批准后颁发许可证方才具有从事或经营的资格的制度。许可制历来是中国传媒业的一项基本制度。如在出版业，未经批准的出版活动都是非法出版活动，未经批准的出版物都是非法出版物。

在修改后的那些行政法规中，许可制得到进一步的全面确立。如《出版管理条例》规定出版物的出版、印刷或复制、发行、进口都实行许可制；《电影管理条例》规定国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度，未经许可任何单位和个人不得从事上述活动，也不得放映、发行未取得许可证的电影（第五条）；《音像制品管理条例》规定国家对出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租音像制品实行许可制度，未经许可任何单位和个人不得从事上述活动（第五条）；《印刷业管理条例》规定国家实行印刷经营许可制度，未取得许可证任何单位和个人不得从事印刷经营活动（第七条）；等。外商进入法律准入范围，当然也必须许可

这些许可，都是单一的，取得某一项许可，并不意味同时取得另一些许可，要扩大业务，还要再申请许可。特别是不许出版物销售商从分销许可渗透到出版许可，控制出版物的内容，对此，原来法规就有严格规定。

许可制有相对许可和绝对许可的区分，相对许可就是法律明文规定取得许可的条件，政府对凡符合条件的都应许可，申请者对政府违法不作为有权申请仲裁或起诉，绝对许可的条件则由政府灵活掌握。中国有关传媒法规虽然都规定有申请条件，但是申请条件不等于许可条件，而且所有法规都有设立有关传媒经营单位必须符合国家有关行业的单位总量、布局和结构规划的规定，所以事实上是绝对许可。国内有人担心入世后，外商大举进入中国传媒市场挤垮中国传媒业，这是不可能的，因为一旦出现这类险情，显然不符合国家规划，有关部门就可以以此为由不再批准外资单位。

外商投资许可的具体实施办法和步骤，各行政法规规定由各行政主管部门规定。现在已经公布相应规章的有文化部和外经贸部公布的《中外合作音像制品分销企业管理办法》（2001年12月）、新闻出版总署和外经贸部公布的《设立外商投资印刷企业暂行规定》（2002年1月）。外商投资书报刊分销、电影院建设改造和广告企业等规章至本文写作时尚未公布。现从已有的两个规章看有关规范：

首先，实行双重行政部门的审批和监督管理。外商投资印刷企业，需经新闻出版部门和外经贸部门两次审批（国内印刷企业还要经过公安部门审批，外商投资免除了这道程序）。音像制品按照《音像制品管理条例》规定，出版、制作、复制由出版行政部门管理，进口、批发、零售和出租由文化行政部门管理，故外商同中方合作分销业务需经文化部门和外经贸部门两次审批。

其次，批准的权限在中央。申请者须先向拟设立企业所在地的对口省级行政部门（印刷企业是新闻出版局、音像分销企业是文化局）申请，然后报对口国务院行政部门（印刷企业是新闻出版总署、音像分销企业是文化部）审批。在批准后持批准文件经所在地外经贸部门报国务院外经贸部审批。经批准后方可办理工商注册登记。只有在投资总额3000万美元以下的包装装潢印刷品外资企业，可以由省级外经贸部门批准，报国务院外经贸部备案。

第三，对于中外合营企业，规定了中方控股（即绝对控股）或主导地位。中外合营的出版物印刷企业董事长必须由中方担任，董事会成员中方应当多于外方。中外合作的音像分销企业中方拥有的权益不得低于51％。

第四，对于外商条件，投资印刷企业的，要求能够提供国际先进的印刷经营管理模式及经验，或能够提供国际领先水平的印刷技术和设备，或能够提供较为雄厚的资金。还规定了注册资本的最低限额。以前在1994年国家工商局和外经贸部公布的关于外商投资广告企业的规章，对外商条件也有类似的要求。

第五，中方凡是以国有资产合营的，都必须对国有资产进行评估，并在申请时提交评估报告。

（三）强化对传媒产品进口的控制

从境外进口传媒产品的制度，有一个重大改变，这就是从原先的审批制改为指定制。如1996年《电影管理条例》规定进口境外电影，由国务院行政部门批准的电影进口单位经营，2001年的条例改为：“电影进口业务由国务院广播电影电视行政部门指定电影进口经营单位经营；未经指定，任何单位或个人不得经营电影进口业务。”（第三十条）1994年《音像制品管理条例》规定进口音像制品由有关机构审核批准，2001年的条例也改为由国务院文化行政部门指定（第二十七条），其措词同“电影条例”相同。2001年的《出版管理条例》比原条例增加了“出版物进口”一章，虽然规定从事一般出版物（书籍）的进口业务还是实行审批制，但是特别规定“经营报纸、期刊进口业务的，须由国务院出版行政部门指定”，未经指定，任何单位和个人不得从事报纸、期刊进口业务（第四十一条）。还规定从事出版物进口业务的必须是国有独资单位。

指定制当然比审批制严格多了。审批制还有经营单位向政府申请、争取的可能，指定制就完全由政府说了算。这就确保政府部门牢牢控制传媒产品的进口权，杜绝进口渠道过多，难以管理，致使不良文化乘隙而入。

此外，由于中国传媒业的开放主要在销售领域，收紧进口权也是为了防止外商进入销售领域后“捎带”销售本国的传媒产品。有的外国唱片公司以为同中国合作销售音像制品就可以使国外音像制品在中国同步发行 ，这是不正确的。外商进入中国传媒产品市场只能进资金，不能进产品。

（四）加大行政处罚力度

对违法活动的处罚力度也有加大。《出版管理条例》增加了出版行政部门可以检查、查封、扣押与违法活动有关的物品的权力（第七条）在法律责任的规定中，明确规定涉及非法出版、印刷、发行等活动，构成犯罪的，以非法经营罪处罚，这是同最高人民法院1998年的一个司法解释相衔接的。行政处罚的罚款起点从原来条例的违法所得3倍以上提高至违法经营额5倍以上，并且增加了违法经营额不足一万元的罚款规定。应受处罚的行为也比过去有所增多。其他条例的罚则规定，也有相类似的调整。

还可留意的是增加了一个新的行政处罚品种，即“行业禁入”。处罚的方式是剥夺违法人在一定时限在相关行业的执业资格，属于资格罚（能力罚）。新的处罚适用两类人：一类是单位负责人，如《出版管理条例》《音像制品管理条例》都规定出版、印刷、发行等单位或音像制品出版、制作、复制等单位被吊销许可证的，其法人代表或主要负责人在10年内不得担任同类职务（第六十五条或第四十七条），《电影管理条例》规定电影制片、进出口、发行、放映等单位被吊销许可证的，其法人代表或主要负责人5年内不得担任同类职务（第六十四条）；一类是个人，如《电影管理条例》规定个人未经批准从事电影制片、进口、发行或举行电影展、擅自提供电影片参加境外电影展的，5年内不得从事相关电影业务（第六十四条），《音像制品管理条例》规定从事音像制品零售、出租或放映业务的个人被吊销许可证的，10年内不得从事相关音像制品业务。

（五）落实“党管媒体”

“党管媒体”是近年提出的重要政策。这不仅是指共产党的各级组织实施对所属媒体的领导，而且是指共产党对传媒业必须始终掌握对重大事项的决策权、对资产配置的控制权、对宣传业务的审核权、对主要领导干部的任免权。这就意味着中国主要媒体必须由共产党的一级组织直接主办、主管，在组织上纳入共产党的宣传系统之内。

“党管媒体”事实上在前几年已在报业实施。中国报纸在过去绝大多数是各级党组织的机关报，改革开放后全国报纸总量扩大了10多倍，党报只占其中四分之一。虽然通过主管、主办单位的制度把办报主体限制在党组织能够管到的范围之内，但是毕竟有许多报纸的主办单位、主管单位不是党组织，比如曾有将近报纸总数三分之一的各种行业报，其主要的主办、主管单位就是各级政府部门。虽然政府部门也属于共产党领导，但是并不在党的宣传系统之内，情况参差不齐，问题很多 。从90年代后期起，中央就着手报业调整，特别是在世纪之交，经过调整，省级及以下政府各部门退出办报，它们原先所办的报纸，有的停办，有的划归当地党报。这样不仅压缩了不少报纸（300多种），而且使各级党委机关报成为重要的办报主体，除本报外，还主办其他各种类型的报刊，一批以党委机关报为核心的报业集团应运而生。

图书出版业也通过集团化纳入党的宣传系统。例如于2002年4月成立的中国出版集团，其成员包括人民出版社、人民文学出版社、商务印书馆等原先直属新闻出版总署的国家级的出版单位，成立集团后，由中共中央宣传部直接领导，新闻出版总署则对集团实施行业性的管理 。

这样的改革也在广播电视业进行。成立于2001年11月的中国广播影视集团，含有中央人民广播电台、中央电视台、中国国际广播电台、中国电影集团公司等国家级广播电影电视单位，在体制上改由中宣部领导，国家广电总局党组代管，同国家广电总局不再有直接的隶属关系 。北京、江苏、浙江等省市建立的广电集团，也实行集团与当地政府的广电厅（局）分开，彼此没有隶属关系，由省（市）委宣传部直接领导，只受政府部门的行业性管理 。中国电台、电视台由政府广电部门设立，已经实行了几十年，通过集团化划到党的系统，是一个很大的体制转变。

“党管媒体”是一项政策，还没有反映到法律上来。由于出版单位实行主管、主办单位制，《出版管理条例》规定出版单位必须有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其主管机关，这当然包括党的各级组织，所以无须修改。而《广播电视管理条例》规定中国电台、电视台实行政府台制，即由县以上各级政府的广电部门设立，其他任何单位和个人不得办台，现在的做法就超越了法规的规定。人们注意到，许多传媒法规都改了，唯独1997年发布的《广播电视管理条例》没有改。这可能因为，现在实际情况，对条例的超越已经太多，很难作部分修改。中国的广播电视业体制也许要到中共十六大以后才能明朗化。

中国刚刚入世。许多传媒法规位阶较低，有些规范带有试验性质，在执行时会带有一定弹性，还会随着实践的发展作出新的修改。

本文首次宣读于“第二届中国传播学论坛”，2002年6月22日，上海

刊《传媒透视》（香港）2002年第七期