魏永征的博客

1988年4月11日，PRC第一起新闻记者被控诽谤罪案终审结案，《民主与法制》杂志两位记者因写《二十年疯女之谜》（发表于《民主与法制》1983年第一期）一文诽谤他人而分别获刑被剥夺政治权利一年半和一年。这是一起在中国新闻史和新闻法制史上不可磨灭的重大事件。当时全国新闻界正处于企盼新闻法早日出台的热望中，而法制却以这样的方式不以人们意志转移地降临于兹，可以说为业界始料未及。徐迅早就提出要我就此写一点什么，但是一直拖着未办，自京返沪，08年没有过完，还是可以以20周年的名义表示纪念。

1979年创刊于上海的《民主与法制》，是在拨乱反正时期在全国产生重大影响的优秀刊物，它的创办总编辑和当时的总编辑，是我所尊敬的前辈，以及两位获刑的记者，都有高尚的敬业精神而且身世坎坷，根据我对他们的了解，他们采写和发表此文的正义动机无可怀疑。20年后再来看这件事，确有许多话可说。

特殊时期的特殊贡献

这篇被定性为诽谤的文章以及刊物对它的处理，确实存在着一系列致命伤。

第一，它挑战科学所认定的事实。全文所要说明的，就是“疯女”并非真疯，是在她的丈夫出于某种卑鄙企图的引诱和威逼下的伪装，所以是蓄意迫害。然而，疯女之疯，乃是积10余年治疗所认定的，经治的医生有一二十位，积累的病历据说有数尺之厚。而文章的依据，仅仅是疯女的诉说。为什么作者不对两者的可信度作一个基本的比较呢？恐怕只能解释为作者坚信自己是进行在贯彻“（十一届）三中全会”方针、“拨乱反正”的重大“斗争”，过去“乱”中认定的，不足置信，一切应该回归于“正”。

第二，它直接对特定人作出审判。本文所刊登的栏目叫“道德法庭”，表明它的宗旨就是要像法庭般地判断是非曲直，这种对道德和法的混淆有着绵远的文化背景。文章断言疯女的丈夫是迫害妇女的“暴徒”，要求予以制裁，不能让他“逍遥法外”。

第三，它坚持错误，而且不给对方发言权。丈夫曾经通过不同渠道向杂志编辑部指出文章不符事实，要求发表他的回覆予以澄清，但是没有被接纳。相反，杂志连续数期发表座谈会纪要和读者来信，持续声讨丈夫的“暴戾”行为，作者还在其他出版物发文，提议追究丈夫的刑事责任。这成为法院认定被告具有诽谤故意的重要根据。

今天来看这些行为真的是匪夷所思，然而在三十年前这是常态。在当权者发动的一轮又一轮的“大批判”实即“大诽谤”的运动中，新闻媒体扮演“阶级斗争工具”和“全面专政工具”的角色也将近三十年。那时要判定某位人士是“阶级敌人”主要是出于政治需要。媒体不仅要“审判”，而且要“打倒”。而只要把某人的表现同某个政治目标挂起钩来（即所谓“上纲上线”），那么他必倒无疑。媒体所向无敌，因为批判的武器必定发展为武器的批判，“媒体专政”只是整个专政的前奏。所以媒体永远不会犯错；反驳媒体是不可想象的，非但无处发表，而且被视为“翻案”和“反扑”而受到“迎头痛击”。

拨乱反正，中国新闻界同全国人民一起从“阶级斗争”噩梦中苏醒。在此过程中媒体功不可没，但是它深深带着旧时代的伤痕。《民主与法制》也不例外。它创刊以来，发表过不少拨乱反正、推动平反冤假错案和普及法律知识的好文章，但是也出现了《疯女之谜》这样的败笔。

在新生的事物中往往可以找到历史的陈迹。《疯女之谜》的悲剧性在于，作者和杂志社致力于清除旧的东西，然而他们却因袭了旧的手段。他们热情行使来之不易的新时代的自由（尽管是有限的），但是他们没有意识到旧时代给予的特权已经终结，这绝不是新时代的自由应有的内容。那时要求分清特权和权利、自由的区别也许为时尚早，他们头脑里还没有名誉、诽谤、人格尊严这一类概念（因为连当时出版的《法学百科全书》里也查不到），但是法律既然已经作出了规定，那么他们吞咽旧时代遗留的苦果就是必然的。

从这个意义上说，《疯女之谜》案对新闻记者和媒介不啻当头棒喝。我早就说过，“新闻官司”推动新闻媒介走出了阶级斗争的阴影。不需要长篇大论，只要把今天类似题材的新闻报道同当时的流行文笔作一个简要的对比，就不难发现变化有多大，而变化正是自此开始。两位记者为此付出惨重代价，确实有些不公平。如果说，这样的案件本应按民事侵权处理却以自诉刑案处理还可以归因于案发时《民法通则》还没有施行；那么，就是在诽谤犯罪构成的法理上，本案判决也并不是无可商榷的。但是代价总是要由人支付的，从这个意义上说，他们两位是为中国媒介法制作出了特殊的贡献，没有《疯女之谜》案（当然会有别的案件），中国媒介也许还会在阶级斗争的梦呓中冲撞更长的时间。

第一次宪法攻防战

《疯女之谜》案涉及新闻报道和言论表达的界限问题，这很容易联系到宪法的规定。而在审判的过程中，也确实提到了宪法。

两位被告人在一审作出有罪判决后向上海市中级人民法院提交上诉状中，提出自己作为新闻记者，享有宪法规定的言论、出版自由的权利，要求改判无罪。

被告人的上诉仍被二审裁定驳回。裁定书指出：我国宪法明确规定国家保护公民的言论、出版的自由和权利。但是，新闻记者和所有公民一样，在行使宪法规定和法律规定的权利的时候，必须履行宪法和法律规定的义务，即“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，“禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤”。

最高人民法院在1988年第2期公报中报道了《疯女之谜》案，并且引用了以上这段文字。在前几年关于宪法司法化的讨论中，学者们多次从这个角度重提此案，作为《宪法》条文进入审判的先声。例如王振民《中国违宪审查制度》（2004）一书，在历数各地“宪法判例”时，第一个案例就是《疯女之谜》案。

这确实是1982年《宪法》颁行以来，全国法庭审判中首次《宪法》条文的攻防战。被告人引用第35条，而法院引用第51条和第38条。这表明在我国现行宪法架构中，言论、出版自由和侮辱、诽谤行为的侵害客体即公民名誉权以至其他人格权（第38条规定了公民人格尊严不受侵犯），都是宪法规定的权利，并且以公民行使自己的权利和自由不得损害其他公民的合法的自由和权利这样的句式，表明言论自由和其他自由和权利并不存在先后高低之分。近年来在有些文章中流行的所谓言论自由对于其他公民权利的优先地位的说法，在我国宪法架构中并无依据。

这个所谓言论自由优先性（priority）或凌驾性（overriding）的理念主要来自美国的影响。上世纪中叶，美国联邦最高法院在判例中确认在一定条件下，面对新闻自由，其他公民权利要适当退让。美国的这个观点是从《宪法第一修正案》推导的，固然有其一定的合理性和积极性，但是并未成为普世价值。同是属于普通法系的英国，在本世纪初上议院（终审法院）的判例中确认在民主社会里，个人及家庭生活受尊重的权利与言论自由的权利有同等的价值，两者并无高下之分，法庭应当谋求两者的平衡。欧陆法系国家如德国，在上世纪90年代宪法法院裁定，人格权和自由发表意见的权利两者均受宪法保护，同样是自由民主政制不可缺少的权利，所以无论是前者还是后者，原则上都不能凌驾于对方之上。欧洲人权法庭也没有在判例中推定欧洲人权公约保障表达自由的第10条有优先地位，法庭2004年卡罗琳公主隐私权案的判决对名人隐私的保护体现了比德国更加严格的标准。

可见，目前有些言论中所谓世界各国法律大都确认言论自由的优先性的说法其实并非事实。我要说的是，作为一种观点，完全可以对言论自由的重要性和“优先地位”进行论证[注]；但是作为一种概括各国法律原则的事实陈述，那就未免显得轻率。而在我国现行宪法架构中，由于言论自由和人格尊严都有宪法条文加以规定，所以至少就文本逻辑而言，断言宪法规定的一种公民权利优于同样是宪法规定的另一种权利，也是难以成立的。20年来虽有四次修宪，但是上述相关内容并无改变，所以《最高人民法院公报》有关《疯女之谜》案报道的这些内容至今仍有价值。

有权才有责的思考

《疯女之谜》案作为中国新闻记者由于自己的文字而承担法律责任的第一案，发生在《民主与法制》，还有一个特殊的背景。

在本案终审裁定书中，把“拒不接受……上级领导机关规劝”作为被告人具有故意的重要依据，在终审法院为回答《民主与法制》刊登的对判决的异议而发表的长篇文章中也披露了上海的某位主管领导不同意发表此文的事实，这表明《民主与法制》非但是自主发表此文，而且是在抵制上级异议和干预（尽管这里的上级意见是正确的）下发表此文的。这种事态在今天也许比文章本身更加难以想象。

《民主与法制》是1979年8月由上海的几位资深的党内文化人士发起创办的。按照媒介国有的体制，个人创办“同人刊物”受到严格禁止，《民主与法制》最初是由上海社会科学联合会作为主办单位申请登记（许可证）的，但是上海社联并未出资，而是以向印刷厂赊账再以发行和广告收入归还来启动的。数年后这家刊物每期发行超过200万份（最高为285万份），积累资产上百万元，号称“自筹资金、自主经营、自负盈亏、实行独立核算的群众性单位”，“群众办的”新闻期刊。社联基本上不过问刊物事务。刊物的这种自主状态，势必同上海市的上级领导部门发生摩擦。经过一番周折，《民主与法制》于1987年3月成立了由若干老同志组成的社务委员会作为刊物的领导机构，而“挂靠”在中国法学会办理登记手续，当时的中央宣传部长邓力群在有关报告上签署“同意”。社委会名誉主任委员王首道明确宣称本刊是“民间性”的。直到1989年冬季报刊整顿，“挂靠”做法被彻底否定，《民主与法制》才被中国法学会以主办、主管单位名义正式接管，迁京出版。

《疯女之谜》事件正是杂志社同上级领导部门摩擦的重要一例。作为新闻当事人的丈夫向杂志社交涉未果，也曾向上级部门投诉，据说接待的干部表示无可奈何，这才说出现在有了法律，你何不向法院起诉一番话。于是有了这场官司。

人们（包括我）曾经怀疑上海领导部门是否对本案施加了影响。今年《中国新闻官司二十年》一书中披露了若干内情，表明此案始终是在最高人民法院指导下审理的，上海的领导部门要施加影响也不可能，这与另一起政治运动式的案件是截然不同的。而向当事人提出诉诸法律这样的建议，虽是出于无奈，但客观上应该说是一个——套用习见的说法——里程碑性质的进步。

《民主与法制》总编辑是一位资深的新闻宣传工作组织家，具有强烈的职权理念，认为刊物发表什么不发表什么应当由编辑部决定，反对上级部门和其他部门任意干预刊物的内容。他多次表示，作为编辑部和总编辑，依照法律规定和既定办刊方针决定发表什么文章是理所当然的职权范围的事情，否则还要编辑部干什么；如果发表了违反法律的内容，那就承担法律责任好了。所以《疯女之谜》案件，对他来说，可谓“求仁得仁”。——虽然承担责任的是他的部下，由于法律制度的原因，本案不可能追究杂志社法人和法人代表（总编辑）的责任，但是他本人所承受的巨大压力和损伤也是不难想象的。

《疯女之谜》案的是非已有定论，而《民主与法制》总编辑的这种职权理念则代表了当时传媒界的普遍意愿。1988年中央主管部门某位领导在一次会议上提出“报纸发表什么不发表什么由总编辑决定”的原则，各报纷纷在显要地位刊登，老总们函电相告，认为是重要的“松绑”。可惜数月之后，这句话就销声匿迹，甚至在政治耳语中被认为是“自由化”的表现而受到责难。

20年过去了，中国媒介如何走向法治仍然处于不确定状态。由于中国媒介体制已经相对稳定，当局并不认为需要制定专门的法律，这样，关于媒介和媒介工作者权利的谈论虽然相当热烈，各种“权”的说法纷纭一时，终究显得含糊飘忽，缺乏可操作性。当前可以探索的，就是在现行体制的框架下，如何界定新闻媒介的职权范围，厘清它同各类权力部门之间的权责关系，从制度上确立总编辑对内容的负责制。

任何部门和单位（无论是党的还是政府的或者是隶属于它们的），都应该有自己的职权范围，但是中国新闻媒介职权的不确定性也许是任何其他部门和单位都难以比拟的。总编辑们每天都会收到各级各类权力部门和领导官员下达的不准登这不准登那的指令，包括“禁止异地监督”在内的各种“宣传纪律”多得数不清并且从未清理过，媒介批评“领导干部”（按照规矩是处级以上）要经过批准，所谓“敏感”（这也是不确定的）的新闻要事先审查，以致任何地方和部门都可以轻而易举地封杀任何自己不喜欢的内容。中国新闻媒介都是党和国家的媒介，新闻媒介的老总们都是党和国家的资深干部，他们的地位和水平应该懂得党和国家的利益所在，也许他们在别的岗位上，都可以有明确的得心应手的权限，但是到了新闻岗位上，一个个都身不由己起来。这种情况难道是正常的吗？为什么不可以让新闻媒介在既定范围内自主地决定报道什么、评论什么，如何报道、如何评论呢？用人不疑，疑人不用，既然任用他当这个总编辑，就应该相信他能够承担这个使命，权力部门不应擅加干预。这一步只要有决心，应该是可以做到的。

也许当权者会提出：这样出了问题怎么办？《疯女之谜》案的意义并不在于追究记者的刑责，而在于对于新闻报道造成的争议和损害，由公正的无偏倚的第三方，依照既定的实体和程序的法律规范，通过公开的裁判，作出合理的救济，无论如何，这比“体制内”的暗箱操作式的防范和“纪律查处”，要进步得多。

这一步是不是可以成为传媒走向法治的起点呢？

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 [注]中国《宪法》第41条规定了公民对任何国家机关和工作人员的批评权，这可以作为公民言论自由得到宪法特殊保护的依据。但是这条规定，正如有的学者所指出的那样，规定的乃是公民权利和公共权力之间的关系。这同本案中一位普通公民与记者的纠纷中的法律关系是不同的。从保护言论自由的议题说，《宪法》第41条所保护的言论，乃是针对公共权力的一种言论，如果说《宪法》第35条是就一般的言论而言，那么《宪法》第41条保护的则是一种特殊的言论。本文说的是一般的言论自由同其他公民权利的关系，即一种人权同另一些人权的关系。而言论自由同公共权力的关系，以及我国处于特殊地位的新闻媒介与公共权力的关系，需在另题论述。但是至少可以说明，《宪法》第41条不包含公民批评那些并无公共权力背景的“公众人物”的法律关系（如美国那样），更不涉及批评企业商家的问题（如海龙v央视案）。

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昨天下课回办公室，刚打开电脑，已先在那里上网的同事宋博士说：内地又发生一起进京抓记者事件，网民说是继年初辽宁某地进京抓记者之后的第二起抓记者事件。

我问：为了什么抓记者呢？

宋说：网上说，是受贿，中央电视台记者，山西省太原市的一个区检察院派人去抓的。

我说：这恐怕同辽宁的事情不一样。辽宁的事情是刊物发表批评文章，公安以诽谤罪抓记者，根本不符合刑法关于诽谤罪的规定。如果记者涉嫌受贿，又在这家检察院管辖范围，它有权依照法定程序去抓，受贿这类渎职犯罪是由检察院侦查的。

话音刚落，宋说：最高检察院发声明了，山西检察官抓人得到授权，完全合法。

我说：你看，是这样吧。

记载这段对话，不是说我有什么先见，而是说明这些其实都是常识。但是居然发生了一场小小风波，还要有劳高检大驾出来澄清，可见有些人认识之混乱。有这样几个问题：

第一，为什么记者抓不得？

抓别的什么人，什么声音也没有，抓记者，就这么一阵子鼓噪，这说明了什么？

难道记者就有法外特权，犯了法或者涉嫌犯法也不可以抓？

抓记者早有先例，刚刚写过就“有偿新闻”答王美懿，科技日报记者、中央人民广播电台记者、中国工商时报记者，抓错了、关错了吗？

王晋补充得好，在我国，记者都是国家工作人员，完全可以构成受贿罪主体。我还要补充，我国记者都是国家记者，由国家发许可证的，利用国家赋予的职务之便，谋取非法利益，依法处置，一点儿不冤枉。

我还要说，法律对记者已经网漏吞舟了，新华社记者拿了二万元和金元宝，也就是双开，以纪代刑。这次新闻出版总署“严肃处理”山西“封口费”事件，有几个记者非法所得远超过5000，也没有见到“移交司法处理”。

在香港，记者没有犯受贿，不是因为不构成主体，而是根本没有机会受贿，记者没有这么上天入地的能量，办不成有的人想办的事，不会送钱给他。倒是有记者犯行贿罪的个案：记者去偷拍电影《2046》布景，给了保安200元，构成行贿，保安受贿，都判刑入狱。保安不是公职人员，但是属于受委托者（agent），依法可以构成受贿罪主体。香港没有5000元的起点线。

央视记者周敏，就正二八经准备依法受审吧；当然现在还不能认定她有罪。

第二，为什么地方执法人员不可以进京抓记者？

公安、检察依法抓人，按照管辖权办理，通常说，就是嫌疑人（被告人）住所地和涉嫌犯罪行为发生地。如果嫌疑人住所地和行为地不一致，执法部门在履行必要手续以后，当然有权异地抓人。

就像这次，记者住所地在北京，而涉嫌行贿者在山西，也就是涉嫌行贿受贿行为发生在山西，慢说是最高检指定管辖，就是按照诉讼法常规，进京抓人也并无不当。

问题在于，我们国家久久形成的等级观念，煌煌京都，天子脚下，地方上怎可任意冒犯。还有我们的首都媒体，大多都是“中央级”（还有北京市的地方级，也不小啦），CCTV是副部级，台长就是副部长，麾下的小记者也有了“中央记者”的招牌。小小山西省太原市的一个区检察院，最多副处级吧，怎么跑到“中央”抓人来了？

这次这家区检察院办事我看是相当审慎稳健，不但有最高检的尚方宝剑，还专门到CCTV打了招呼，也算是给足了副部级的面子，其实到住所把嫌疑人带走后，知会单位就行了，无须征得单位同意的。

但是中国有中国的国情，这样的招呼是非打不可的，虽然没有这样的法律条文。

连带第三，为什么这家检察院要“回避”？

据报道，CCTV的“官员”对带人提出过质疑，就是这家检察院是记者的采访对象，有过争拗，应该“回避”。

司法回避，自有制度，山西这家检察院不存在回避问题，此地不谈。问题还在于：记者是不是有对检察院办案的“采访权”？特别是在对检察院办案有异议时，可不可以进行“舆论监督”，非让检方接待不可？

记者绝对没有这样的特权。

现在有些人口口声声说记者享有宪法权利，我在我国《宪法》里怎么也找不到关于媒体和记者权利的条款。不像美国宪法第一修正案，把the press写了进去，以至大法官据此宣布新闻界是唯一受到宪法直接保护的行业，但是众所周知，美国的宪法不能适用到中国来。倒是法院和检察院独立办案，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，是明明白白写进宪法的，记者采访，当然不能干扰办案，哪怕你是大得不能再大的“中央记者”。

这个“中央记者”，据说是要采访检察院办了一件错案。采访可以，当事人、其他关系人，记者访谈，谁也无权干预。但是要找检察院，就要检方接受，检方说免谈，记者无权强制，更不可以以什么“舆论监督”的名义同检方争拗。如果发生争拗，那么不用调查，就是记者百分之百的错，因为记者干扰了宪法规定的检方独立办案。

这是世界通例。在境外媒体上，我们看不到法官、检察官接受记者访谈甚至同记者争论的报道。一般来说，法官、检察官是不接受采访的。记者可以通过其他渠道获取案件的资讯，但是不可以直接找法官、检察官。

举一个现成的例：在我们对岸，阿扁涉贪入狱，高举手铐高喊：司法不公！政治迫害！留下了经典镜头。而深绿挺扁者仍有人在，那么有没有那个深绿媒体记者去采访台湾最高检察署，问：当事人都说不公和迫害了，你们说有没有这样的情况啊？那些人再有偏见，也不敢敲检察署的门。

记得前年最高人民法院发布一个规定，大意是各级法院和法官接受采访要经过批准，也是引起一阵鼓噪。有的外国媒体也据此说中国又在打压新闻自由。我说，中国本来就没有你们的新闻自由，不可能打压不存在的自由。——请问，你们的法院、法官可以让记者自由采访吗？

这些基本的道理，我们很多记者不知道，自以为“中央记者”，所向无阻，谁不接受我的“采访”，就是妨害“采访权”。这种风气，应该煞车了。

由此看来，在这个问题上，我们的舆论导向有些问题。维权维权，到底有些什么权都没有搞清楚，由于汉字的多义性，这个权是权利还是权力还是特权还是授权还是霸权也没有搞清楚，似乎记者理所当然享有什么什么权，不知道它的法律根据和渊源何在。“无冕之王”，这个说法在外国不过是个对一位专门穿梭于王室
、政府首脑之间的记者的比喻，在中国却似乎有人当成真的了。

这种观念也影响了公众，这就是网上鼓噪的根源所在。

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百度搜索引擎事件还在继续发酵，百度道歉声明被舆论指避重就轻，我也同意。这件事绝对不容小视，而是涉及严格执法的大事。

我同意很多人所说的，这种收费的搜索引擎属于广告。通过搜索引擎，让公众了解有关产品或服务的信息，而商品经营者或服务者向引擎商支付费用，这完全符合《中华人民共和国广告法》对商业广告的定义：“本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。”有些广告和公关公司，例如艾瑞公司，在业务研究报告中也已经把通过搜索引擎排名的收费列为广告收入，并且预测未来数年内互联网广告收入此类比例将会大大扩展。

所以百度竞价排名行为应该受广告法调整。我国是世界上为数较少对广告正式立法（即立法机构制定的正式法律，而不是行政机构制定的法规）的国家，法度庄严，不容藐视。

第一，《广告法》规定：“广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。大众传播媒介不得以新闻报道形式发布广告。通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。”竞价排名搜索引擎，一般没有特别标志，即使有也是在很小地位，消费者根本不足辨明。搜索引擎面向不特定多数人发布信息，符合大众传播的特征，应当属于大众传播媒介，所以必须有明显的、不至于使消费者发生误解的标志将不收费的搜索引擎和收费的搜索引擎区别开来。否则即为违法。

第二，《广告法》对发布药品等广告有明确规定，发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。还就广告内容不得含有不科学的表示功效的内容等作出明文规定。国家工商部门就此发布行政规章和其他规范性文件予以进一步明确。广告发布者必须在发布前必须审核有关文件。百度的那些所谓抗癌医药信息有审查文件吗？显然是不可能有的，自然更谈不上审查了。

第三，才是所谓发布虚假广告问题，即“广告不得含有虚假内容，不得欺骗和误导消费者”。

以上违法行为，都不是简单的道歉问题。广告没有可识别性，处罚最轻，除了责令改正外，可处1000元至1万元的罚款。发布违法的医药等广告，除停止发布外，要没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。发布虚假广告，除责令停止发布，并以等额广告费用在相应范围内公开更正外，对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的；依法停止其广告业务。由于虚假广告使消费者的合法权益受到损害，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址，应当承担全部民事责任。

根据CNNIC第22次报告显示，在中国网民对互联网应用中，搜索引擎居于第五位，网民使用率为69.2%。全国网民2.53亿，那么使用搜索引擎的就将近2亿人。而使用百度的据估计占70%，那么说有1亿人使用百度大概是确实的。这样说来，搜索引擎极有可能成为受众通过媒介构建“虚拟环境”（pseudo environment）的重要途径。上世纪20年代，李普曼就指出人们原来是通过媒介的“虚拟环境”来认识和适应环境的，这个说法为后来的传播学研究所证实。可见，搜索引擎是否公正，会极大地影响民众心目中对现实环境的感受。一旦搜索引擎发生歪曲，其潜在损害可能难以估量。搜索引擎是否可以商业化，是否允许垄断，确实是一个有待研究的问题。

http://blog.sina.com.cn/lm/z/shanzhaiwenhua/index

http://bb.news.qq.com/zt/2008/shanzhai/index.htm

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1945年，台湾光复，日本人撤回本国。一位日籍男教师不得不与他暗恋已久的女生友子分离。从海轮到家乡，他不断给她写信，但是都没有寄出。60年后，教师去世了，他的女儿发现了这8封信，认为应该物归原主，就按照父亲留下的地址把信寄往台湾，这个地址在台湾南端一个名叫恒春的小镇上，海角7号。然而星移物换，海角7号早已不复存在并且从人们记忆里抹去。这就是影片故事的历史背景。

现实的故事是这批信到了邮差阿嘉手中。阿嘉有音乐天赋，能唱能弹能作曲，让他送信可真是埋没。阿嘉找不到海角7号，好奇地拆开了邮包，知悉了这段秘史，然后不经意地放在家中。机会来了：一家日本公关公司要在镇上举行一场演唱晚会，他承担了作曲和主演的任务。他按照自己的意愿拉了一支演艺队伍，老的很老，小的太小，这使得专程前来组织演唱会的公关小姐、与收信人同名的友子大为不满，两人屡生冲突。不打不成相识，由恨生情，因情转爱。友子在阿嘉家里看到了日本教师的信，要他务必找到收信的友子。阿嘉此时也从信中激发了创作灵感，一气呵成地写出要在晚会演唱但是一直写不出的歌曲，题目就是“海角7号”，在晚会上一炮走红。

晚会前几小时，友子无意中从女孩明珠中得知，家在海角7号的友子就是她的祖母，按照后者提供的地址，友子要阿嘉立即把信送去，时间紧迫，阿嘉只是把放信的盒子悄悄地放在专心弹琴的老太太的旁边就匆匆离去，所以我们见不到老太太的芳容和看信后的表现。阿嘉在晚会开始前一刹那赶到，但是送信之举恰恰是更加提升了他的表演激情。

历史上的一对饮恨终生，现实中的一对可望长聚。阿嘉对友子说：要么你留下来，要么我跟你走。

整部影片可以用恬淡两字来形容。没有紧张得使人透不过气的情节，没有火和血的画面，也没有大撒黄金白银铺排出来的豪华富贵，更没有引人想入非非的横陈卖弄，甚至在开映后一段时间内令观众感到有些琐碎。影片展示的就是一幅台湾的风情画：小镇、拥挤狭隘的街道、鳞次节比的店招、大致在三星和四星之间的度假中心、平民的斗室、西方游客惠顾的海滩、琳琅满目的小吃摊、孩子们如过节般为之欢呼的晚会；人物则有：城里人、原住民、客家人、大陆移民、日本人、商人、家庭主妇、跑街先生、女公关、侍应小姐、警察、渔民、摊贩、西方游客……；讲的语言也是杂七杂八：国语、台语、日语、英语，还有几句粤语。但是编导以其擅长的白描手法，往往寥寥数笔就把人物塑造得栩栩如生，除了前面提到的男女主角外，诸如貌似傲慢实则仁厚的“代表”（他将竞选镇长），推销自己马拉桑小米酒几乎入迷的跑街，年迈然而仍然钟情于音乐的退休邮差茂伯，执勤中光荣负伤的交通警老马，与“代表”终于结成眷属的阿嘉的妈，都给人深深的印象。镇上的人们，生活、竞争、争吵、打斗，但是并没有根本的利害冲突，结局总是归于和谐。

这些台湾人的身边事，就这样进入了电影，我想这也许是这部电影在台湾热映的重要因素。

我去过台湾三次，但是从来没有接触过影片中展现的这类人物。影片展示的画面，对于我可以说是既熟悉又陌生，既贴近又遥远。说是熟悉和贴近，因为从这里看到的是我们共同的文化。记得第一次到台湾，有人问我观感，我说是仿佛回到了童年，因为那次台湾之行确实看到了不少童年经历过然而已经在大陆消失的事物。影片的这个恒春小镇，同我的慈城，同我太太的大磎，从文化上来说其实并无不同，区别只是在于，慈城由于文物保护的缘故没有那么热闹，而大磎则因开发过快而灭失了固有的淳朴。说是陌生和遥远，那是因为大陆绝大多数人们有生以来一直只是从书本和新闻媒体上了解台湾，台湾的芸芸众生，到底在怎样生活，怎样思想，怎样追求，怎样回忆，有谁说得出来？有谁体会得到？

陈云林访台，行政院在贵宾下榻的圆山饭店以此片招待，用意显然也是让贵宾了解台湾的风土人物、文化情怀。

电影里多次出现《原野上的玫瑰》的旋律，最后还引吭高歌。这首由歌德作词、舒伯特配曲的名曲，正是我在小学年代初学五线谱的第一首歌，而今听来，倍感亲切。阿嘉“创作”的两首歌，也非常好，我相信很快会学会的。

这部电影，有助于两岸的沟通和理解；当然只靠一部电影，那是远远不够的。

好在两岸关系进入了一个新时期，两岸民众沟通和理解的机会正多，来日方长。

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王美懿： 

魏永征： 

“有偿新闻”的说法并不科学。新闻应该是“有偿”的，是作为商品来交换的。我们买报，不是买纸张，而是买登在上面的新闻来看。通讯社向报刊等机构提供新闻，是要收费的，不然它们喝西北风？“有偿新闻”是指媒介或者新闻记者利用新闻报道职务之便，收取非法利益的行为。它不是指新闻传播者和新闻使用人、阅听人之间的货币和新闻产品交换，而是指新闻传播者和新闻的利害关系人之间的权钱交易。不过既然这样叫开了，也就只好沿用这个并不科学的说法。“有偿新闻”，既包括发布一些完全没有新闻价值的“新闻”而收取费用，也包括收取费用而不发布那些应该发布的新闻。我同意你的说法，“封口费”是属于“有偿新闻”的范围。

你以受贿罪犯罪主体、客体等来分析“有偿新闻”行为犯罪构成也是正确的。一般的“有偿新闻”属于新闻职业道德问题，严重的则触犯刑律，构成犯罪。常见的是受贿罪。较早时候如在1994年沈太福长城非法集资案，沈花了上千万宣传费来收买新闻记者，原《科技日报》记者孙树兴、中央人民广播电台记者蔡原江以犯受贿罪分别获刑7年、6年。较近的有：2007年中华工商时报浙江记者站长孟怀虎以犯索贿、受贿罪获刑12年。

在处理此类事件中，有时对于记者还是相当宽容的。如2002年山西繁峙矿难，包括新华社驻山西分社的鄯宝红、安小虎、王东平、谭旭4名记者在内的11名记者收取了矿主的“封口费”。 其中鄯宝红、安小虎各收受现金2万元、金元宝1个(价值约2400元)。案发后，起先有报道说鉴于他们非法所得已经超过立案起点5000元，检察机关将会介入。但后来仅由新华社给予鄯宝红开除党籍、开除公职处分，给予安小虎开除留用察看处分。是否因为是新华社记者，法外开恩，就不得而知了。

我国领导和管理部门对于“有偿新闻”的禁令可以说是数不胜数。记忆所及，在1985年，国家工商局、广电部、文化部《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告的有关问题的通知》就已提出：“严禁新闻收费和以新闻名义招揽各种形式的广告。”1990年国家工商局和新闻出版署《关于报社、期刊社和出版社刊登经营广告的几项规定》提出：“严禁刊登有偿新闻。”这可能是最早使用“有偿新闻”这个语词。1993年中传部和新闻出版署发出《关于加强新闻队伍职业道德建设，禁止‘有偿新闻’的通知》。1994年中传部发出《关于坚持不懈地抓好新闻队伍职业道德建设的通知》。1996年中传部提出制止“有偿新闻”的六条措施。1997年中传部会同广电部、新闻出版署、全国记协联合发布《关于禁止有偿新闻的若干规定》，提出违者视情节轻重，给予批评教育、通报批评、党纪政纪处分，直至开除，触犯法律的移送司法机关处理。严重违规单位给予行政处罚。中国记协1994年和1997年两次修改《中国新闻工作者职业道德准则》，都有禁止“有偿新闻”的规定。较近的一次，是2005年中传部、广电总局、新闻出版总署发布的《关于新闻采编人员从业管理的规定（试行）》：新闻记者不得利用采编报道谋取不正当利益；不得接受可能影响新闻报道客观公正的宴请和馈赠，不得向采访报道对象或利害关系人索取财物和其它利益，以及其它。近两年还有没有新的规定发布，我不知道。

文件一次比一次完备，口气一次比一次严厉，但是&l
dquo;有偿新闻”却是屡禁不止，甚至已经成为一种“明码标价”的“潜规则”。现在有的公关公司做的就是帮企业打点媒体和记者，中央媒体多少，大众化媒体多少，门户网站多少，发表长新闻多少，短新闻多少，都有一定的标准。我的学生在内地广告公司实习，帮公司开新闻发布会，说红包是一笔不可少的开支，多则5张，少则2张不等。三鹿公司向百度提出花多少万元从检索引擎上删除那些不利于他们的网页（百度拒绝了），并不是个别的事情；既然有，才会提出来。这对于那些堂而皇之的规定来说，简直可以说是一种反讽。

这种现象，在香港没有听说过，在西方至少从书上看也从来没有作为一个问题提出来过。西方反对的只有支票簿新闻（chequebook  journalism），就是向消息来源付费，除非涉及版权、劳务等，西方新闻伦理通常是不认同的，严重的话，记者会成为行贿者，而消息源则是受贿者。至于倒过来，提供“新闻”的向记者和媒体付费，那是闻所未闻，不可思议。道理也很简单：媒体要是常登这样毫无新闻价值的“新闻”，信誉就一落千丈，就会失去受众，自己生存都成问题。至于“封口”，在新闻自由的社会里，任何新闻都是封不住的，封了这几家的口，另外的媒体还有嘴巴，封不胜封，还会造成更大的丑闻，这笔帐谁都算得清楚。若要人不知，除非己莫为。

所以“有偿新闻”确实是一个富有“中国特色”的现象，它同我上次说的举世无双的情况存在某种关联。这里不展开了，你自己去思考吧。

王晋的补充意见：

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收到《财经时报》总编辑的电邮，说看到我的博客文章（财经时报为什么受到纪律制裁）了。昨晚与他通了几十分钟电话。

事件的背景、过程、后局，现在自然不便说。使我深受启示的，是他对我的文章第一段的说法表示认同。我这样写：

“应当说，这种体制内解决批评性新闻（即通常说的舆论监督）引起纠纷的手段，历来就是常用手段，之所以并未成为关注热点，是由于它采取的是内部途径，不为世人所知。而打官司是公开的，媒体的报道又放大了它的效应，以至被认为是抗御（或者说抵制）新闻批评（舆论监督）的主要手段，其实这有夸张的成分。至少在本世纪以来，采取这种通过体制内解决或者施加影响解决新闻纠纷的手段有增多的趋势，这也许是名誉权案件数字下降的一个因素。”

总编说，近几年来，他们发表批评性报道的主要阻力正是来自上面。一些受批评的企业，往往找到主管机关，主管机关就一个电话，把我叫去：怎么回事？于是就忙着写报告，说明，申辩，检讨，沟通；如果是还没有发表的，就发不出了。

总编说，随着市场机制的发展，主管机关的利益牵扯也越来越多，企业很容易找到切入点。

至于所谓“新闻官司”，倒真是一直没有发生过。

从15年前我写《被告席上的记者》以来，包括我在内，人们都是把“新闻官司”对媒介来说至少是一种麻烦和负担来对待的。其实，比起这种“体制内”操作来，媒介同批评对象的纠纷上公堂解决，一个显然的好处，就是自己也有公开辩护和表达的机会。自己错了、输了，那也错得和输得明白，即使碰到裁判不公，纠纷和审理的过程是掩盖不住的，还会给世人留下永远的记忆。哪会有内部暗箱操作这样的窝囊事。

由此看来，我说名誉权从不保护到保护，这是社会的重大进步。不仅对名誉权的主体公民、法人是如此，就是对名誉权纠纷的被告即媒介而言，也是如此。

殚精竭虑想解除“新闻官司”对媒介的“威胁”的朋友真的要考虑一下，如果真的没有了“新闻官司”这样的调节机制，全部新闻报道的纠纷（除非不搞批评性报道，要搞就会有纠纷）都通过“体制内”操作来处理，这对媒介意味着什么？

有一种习惯思维是把中国与美国作比较，那好，美国的媒介有主办单位吗？有主管机关吗？有这种党政机关直接领导管辖的体制吗？有“不得异地监督”之类的宣传纪律吗？

这就是中国国情。考察任何事情，特别是那些从外国引进的事情，什么“新闻官司”、产业化、股份制、信息公开等等，都不能不考虑中国的国情，不能不考虑中国媒介的“特色”体制，这种体制，我说过是举世无双的。

最后，对《财经时报为什么受到纪律制裁》要作一点修正。我原先说“一旦有事”，时报就显出“体制内”的位置。现在总编的谈话表明，《财经时报》尽管有来自“体制外”的老板即出资者，但是就其新闻报道而言，始终是处于“体制内”的，上级主管机关从来没有放松对它的领导和管辖。

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你说到韩国对互联网管制的发展，最近香港围绕着淫亵和不雅管制法例的修订，也就互联网制度展开了讨论。我们可以看到在不同地区，这方面的观念和措施是很不相同的。

10月3日，香港政府发布检讨文件，正式向全体市民展开修订《淫亵及不雅物品管制条例》的公众咨询，为期四个月。
http://www.coiao.gov.hk/en/home.htm

今年年初的艳照事件，暴露这件制定于20年前的法例已经不能适应变化的时代，港府承诺要加以修订，此次是进行第一轮咨询。据负责此项工作的商务及经济发展局副局长苏锦梁说，咨询后将会提出正式建议，然后进行第二轮咨询。
（有关艳照事件暴露《条例》问题及“淫亵”和“不雅”的含义参阅：）
http://yzwei.blogbus.com/logs/16203801.html

文件对互联网规管的主要建议

由于淫照事件的主战场是在互联网上，所以检讨文件有较大篇幅涉及如何规管互联网上淫亵及不雅内容的问题。

检讨文件指出，香港现行互联网制度主要是影视处以投诉为主导方式规管，并与互联网协会合作，以1997年《业务守则》进行自律。发现网上有不雅内容，影视处会劝谕网站管理员提出警告或予以删截，发现淫亵内容，会转交警方跟进。文件承认，互联网内容瞬息万变，发布人身份难以确定，而且传播不分国界，规管有一定困难。所以其它发达经济体对于处理网上淫亵和不雅，一般都倾向业界自律（self-regulatory）。

文件提出的改善措施基本精神是在保留现有共律（co-regulatory）机制基础上，引进一定的行政措施：

一是鼓励互联网服务商收紧服务商与用户之间的协议，加入具体条款禁止用户发布淫亵或不雅物品，如果发现用户违反协议，互联网协会可以采取行动，直至暂停或终止服务；推行标签制度，网站自行标签是否适合儿童及青少年浏览；服务商自愿为客户提供过滤服务，滤除不适合儿童及青少年的网页等。

二是立法强制服务商提供过滤服务，滤除不适合儿童和青少年的内容。置于服务器内的过滤程序显然要比家用过滤程序有效。

三是设置一系列加强监控的法定要求，如规定网站在展示不雅内容必须展示警告词句；增设控制系统核实浏览者的年龄，如输入信用卡资料以核实身份；授权执法部门在取得法庭手令后可以向服务商发出强制移除违规网页的通知；检控违规使用者。

文件还设想为减轻规管负担，也可以考虑采取只规管淫亵资讯，对网上不雅资讯，维持现在做法。

港府官员声明此次咨询并未预设立场，全文都是采取探讨、商量的口吻。如说到使用过滤软件时提到如何避免删截没有淫亵或不雅内容的网页，说到豁免管制不雅内容时提出如何同其它物品不雅内容要受管制统一起来等。

特别是文件就现行《条例》中的“发布”（publication）的涵盖范围提出了两个方案：一个可行的方案是只规管向公众（public）的发布，不规管个别使用者的传送（点对点，peer-to-peer），但是这可能造成法律漏洞，滥用点对点方式也可以使淫亵和不雅内容迅速在网上流传。但是如果对点对点也加以规管，那么如何避免干预私人通讯也是一个问题。

市民的强烈反弹

检讨文件发表后，反应热烈，据报道第一个星期就收到书面意见数十件，有些政党、社团都提交了书面意见。有关官员在电台同市民展开热线讨论，发表意见也十分踊跃。这些意见正是集中在互联网制度方面，而主题是如何维护香港的言论自由。

据我看来，这些意见表现在三个方面：

首先是理念方面的问题。港人深受西方言论自由理念影响，按此理念，言论自由乃是民众把自己部分权利让渡给政府以后保留的主要权利，政府不能任意限制，或者按照人权公约的提法，政府的限制必须限制在民主社会所必须（necessary）的范围之内。所以对政府提出任何规管言论的措施，都本能地会“提高警惕”：会不会压缩言论空间？例如有人对使用过滤软件就提出：这会不会被政府利用来钳制言论？会不会像中东国家那样首先过滤一些色情内容，下一步就可能过滤一些涉及政治的内容，政府大可以保护国家安全为理由，利用同一个系统来阻截当权者不想见的政治内容。有人就干脆说“防火墙”（GFW）来了。还有人质疑互联网供应商删去或禁止用户浏览某些网页的权力，并且指出有事先审查的意味。而按照西方言论自由原则，任何对言论的事先审查（censorship）都是不允许的。

有代表性的人士是互联网协会主席莫乃光。他发表文章提出：网络监管问题影响深远而且敏感，具争议性和容易极化立场，政府不应该太多管，管也帮不上忙，这才是先进自由国家的经验。期望法例适应互联网日新月异的发展速度，只会徒令法例显得过时而且扰民。他表示赞成文件中“保留现行的共律机制，并引进行政措施加以改善”的建议，但就什么行政措施应该与可行，仍需深入研究，因为细节将涉及用户权益及互联网供货商协会有没有权力执行等问题。他强调，宣传和教育始终是对付问题的最根本的甚至唯一长远有效方法，但文件只把这方面的讨论放在最后的部份。

其次是可行性方面的问题。人们指出如要采取过滤措施，关键中的关键是，什么网页必须过滤？谁定出过滤名单？简言之，谁来决定互联网上我们可以看什么不可以看什么？是淫审处（淫亵物品审裁处）？是苏锦梁？还是互联网供货商？无论根据淫亵不雅的旧定义：“暴力、腐化、可厌”，还是文件提出讨论的新定义：“不当地利用性、恐怖、残暴和暴力”，都是非常抽象和争论不休的，也涉及品味和识见。这样最后必定是强化政府的权力。对于规管点对点传送，人们认为也很难同干预通讯自由切割开来。

再次是技术层面的问题。有人说：任何层面的过滤也必然达不到百份百安全，规避办法有的是。输入信用卡数据方可浏览成人网站只是海外一些色情网站自行使用不完善的一个方法，会带来私隐和保安方面的问题。在网页上发布警告也不会有效。印刷品可以先看封面再看内页，互联网则是直接链接到任何页面。

言论自由vs保护青少年

也有一些报章试图配合政府进行宣传推广。如《大公报》发表社评指出：眼前有关淫亵及不雅物品条例的检讨，关键到底是要防止收窄信息流通和言论自由的空间，还是要进一步确保青少年在不良风气下免于受伤害，其主次、缓急是显而易见的。毫无疑问，答案应是后者而不是前者。

《文汇报》《大公报》还对香港政府提出了忠告。《文汇报》指出：监管互联网，不能只把责任推给互联网供货商，政府的责任不可推卸。《大公报》认为：政府有关部门在这方面应该有更明确的取向，不应片面强调“平衡”，更不应强调“并无既定立场”。保护青少年免于受色情风气毒害，政府能“没有立场”吗？

我们知道，任何法律规范的实施，必须得

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魏永征按：王美懿在评论中贴出了就我的评《财经时报》停刊事件而写的评论，有独到的见解。为便于阅读，现在移至正文栏，并对王氏来文表示感谢。

中国传媒确实缺少商业性的传统，历史上除极少数如《申报》外，最有名的报刊，都是为传播某种思想而创办。而今天内地媒体的祖先，都是从共 产党闹革命时创建、发展、延伸、孳生而来。如今整个社会向市场经济演进，媒体纷纷走向产业化，但是国家垄断的性质坚持不变（四不变），产生了举世无双的国家创办商业媒体这样的独特现象。这会带来一系列矛盾有待解决。我近来的若干文章，实际上都是从不同角度触及了此类矛盾。我关于《财经时报》这篇评论在此地有较多跟贴，在别的专业网站发表后读者远超其他文章，可能说明大家都在关心此类问题。但是要系统研究和说明这个现象，尚需时日，也许为我力所不及，有待高手完成。

http://blog.sina.com.cn/s/blog_4bdb1fa00100b2gn.html#comment

王美懿正文

魏老师的博文通过《财经时报》停刊的事件，以小见大的提出了我国媒体管理面临的法治困境。当然，不知我这样的理解是否正确，或者说这只是魏老师博文所反映的一个方面。而三位博友的评论，各有自己新的角度。通过阅读，我也有一些关于媒体管理的思考。

一、媒体的性质

（一）媒体的经济性

1、媒体经济性导致的竞争促使媒体产生相对于政府和政治体制的独立性

目前，大部分西方国家，非盈利性的公共媒体为数不多，大多数传媒都属于商业传媒。商业传媒作为经济单位，具有独立的法人地位，其特征是一般由私人或私人集团所拥有，并号称没有明显的党派倾向，实行独立的编辑方针，经济上依靠市场，自负盈亏。

2、传媒的经济性很弱，这是我国大众传媒传统的和显著的特征之一

而在我国，传媒传统上不具有经济性（非盈利）。这一特点并非传媒客观上不能具有经济性，而是国家政策使然，人为造就。媒体传统上是为主流意识形态服务的，是维护国家稳定和传播、推进国家政策的重要工具和手段，因此，媒体不能从事商业活动，并且不能为私人组织所控制，这样，媒体与政府之间不是平等主体之间的关系，而是一种行政性的依附和隶属的关系。媒体的地位与政府内部的行政部门非常类似。正因为如此，政府可以有效而灵活地运用行政手段来管理传媒。

（二）我国媒体经济性弱与法律滞后性的关系

我国的体制改革和法制进步是“经济拉动型的”，即体制改革和法制建设由经济发展的需要所决定。这种模式决定了在我国法律体系中特定法制的发展速度与其与经济活动的密切程度成正比。与市场经济密切相关的民商法、经济法发展的速度最快，取得的成就最大，与发达国家的差距最小，在经济全球化的影响和冲击下，在许多方面已经做到与国际接轨；其次是行政法和有关社会保障的法律，因为这两类法律如不根据市场经济的发展需要加以变革，市场经济将在行政权力的不当干预和缺乏保障的社会弱势群体的制肘和反对下寸步难行。传媒法的经济关联性在我国是最差的，因而，传媒法在我国法律体系中相对说来是发展最慢的法律部门，迄今为止，在大众传媒领域基本上没有国家最高立法机关制定的法律。这个领域效力等级最高的立法文件通常是国务院制定的行政法规。这已经是比较明显的进步了，数年以前，在大众传媒的不少关键领域，规章这个我国法律体系中效力等级最低的立法形式，却是传媒活动最高的法律依据。

二、媒体管理的法治困境

我国开始由计划经济向市场经济转向时，由于市场经济必须依靠传媒传播商业信息，而传媒服务的有限资源在市场经济环境下，只能通过市场加以配置，大众传媒维系其非经济性的客观基础和前提随之受到侵蚀。这时产生了两种政策选择的冲突：一是取消或严格限制市场经济的存在和发展，维护大众传媒保持其非经济性的条件，以巩固和强化大众传媒政府“喉舌”的性质和作用；二是适应市场经济的发展需要，承认并允许媒体开展为市场服务并从市场获得经济回报的商业性活动。保持媒体的非经济性，对于保持国家对传媒的管制，特别是以行政方式对传媒的管制是十分重要的，但另一方面，发展市场经济是我国的基本国策，其价值和利益远高于固守传媒非经济性的价值和利益。在这种情况下，承认和允许传媒发展其经济性，建立和拓展传媒产品和服务的市场，成为必然，这使得传媒的行为方式发生了某种改变。在传媒未进入市场之前，其活动方式主要是单方面进行的宣传活动。而在传媒进入市场以后，其市场活动涉及市场其他参与人，这些参与人具有不依附于国家行政机关的独立地位，故而，政府无法依据特别权力关系在无具体法律依据的情形下，以行政命令的手段对其加以规制。 在大众传媒广泛参与商业活动，其经济性不断成长的情况下，政府以政策和行政命令为主的管理体系遇到前所未有的挑战。即使媒体由国家垄断，在经济利益驱动下，它们也将产生独立的权利要求，试图获得与其他市场主体一样的法律保障，抵制和反对政府依据特别权力关系任意损害其经济利益的行为。随着经济的发展，国家对媒体的绝对垄断迟早将会被打破，当私人可以拥有或经营媒体时，政府以行政命令的手段管制媒体的传统做法，将难以维持。

三、媒体管理的法治困境解决途径

当前，我国传媒法发展空间及其作用范围仍然是有限的。政策所起的作用依旧大于法律。我国大众传媒面对社会的“民事性”和它面对政府的“行政依附性”的特点对传媒法的发展构成了阻碍。因为，如果可以确认传媒在面向个人和社会时，具有“行政机关”的地位，那么依据“依法行政”的原理和原则，就必须立法，而摒弃依据特别权力关系进行的内部性质的行政管理。但是，媒体在对外关系上的民事性，排除了这种可能性，使政策和行政命令有了取代法律发挥作用的空间。媒体的国家垄断是传媒法的发展受到制约的一个关键因素。因为国家是媒体的所有人，因而国家目的不必通过法律行为加以实现，国家依其所有人的地位，对媒体依照民法或公司法的规定作出意思表示即可实现其目的。尽管国家对媒体的垄断已开始被打破，但在整体上，我国的大众媒体在未来可以预见的时间内，国家垄断的总体格局不大可能改变，在政策和法律的关系上，法律完全取得主导地位，尚需时日。传媒法的发展首先将表现为现行政策和管理措施的法制化，而后真正意义

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