魏永征的博客

在西北外国语大学第二届传媒法治高峰论坛主题演讲

我们这次盛会在党的二十大胜利召开后举行。这里向大家报告我学习为二十大精神奠定思想基础的十九届六中全会党的百年奋斗成就和历史经验决议的一点体会。

决议指出党高度重视互联网这个意识形态斗争的主阵地、主战场、最前沿，健全互联网领导和管理体制，坚持依法管网治网。决议认为曾经出现过网络舆论乱象丛生的现象；而十八大以来，意识形态领域形势发生了全局性、根本性转变。我理解这种转变主要体现在网络空间，在中央采取的各种有效措施中，当然包括了网络法治建设，从而网络法治也得到了健全和发展。

在本世纪一、二两个十年之交，移动互联网勃兴，传统的单一、线性的传播形态被彻底颠覆，传统媒体的覆盖力、影响力一度遭到严重冲击，这是网络舆论乱象的客观背景。2013年9月18日习近平同志在全国宣传工作会议讲话，开宗明义就提出“意识形态工作是党的一项极端重要的工作”，指出“互联网已经成为舆论斗争的主战场”，要求“尽快掌握这个舆论战场的主动权”。而当时网络法制尚处于起步状态。2015年国家网信办汇编的《中国互联网法规汇编》第一版，收录我国现行互联网专门立法只有86件，其中法律位阶只有《电子签名法》和人大常委会的两个决定。当时先行措施就是通过解释原有法律来解决网络信息内容的法律问题，2013年9月“两高”发布关于网络诽谤等刑案的司法解释，以此为依据打掉了一批兴风作浪的“网络大V”，2014年6月最高法发布网络侵害人身权益司法解释，对审理当时大幅上升的网络内容纠纷案件提供了法律依据，2015年刑法第九修正案设立了几个涉网犯罪新罪名，到2016年我们制定了网络领域的基础性法律《网络安全法》，接着又有了《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》等专门法，并以此为依据出台了一大批下位阶的法规规章和规范性文件。至今已经形成了以这些专门法和其他像《国安法》《反恐法》《英烈法》《民法典》等法律中适用于网络的规定以及许多行政法规、部门规章和规范性文件组成的互联网法律体系，查北大法宝，可见这些文件数以千计。其中涉及网络信息内容有多少件？难以统计。我写作修订《新闻传播法教程》已20年，这张表上就是7个版本引用的互联网专门法数字，虽然不算完备，但可以看出，其中主要部分正是在2013年即十八大以后的新时代出台实施的。

对于现行规范网络信息内容的法制，我简单说说这样一些特点：

（1）以总体国家安全观为指导建立规制网络信息制度

总体国家安全观是随着时代、社会和科技的发展，国家安全内涵和外延日益丰富而形成的。2015年制定新的《国家安全法》取代了以反颠覆、反间谍为主的1993年《国家安全法》。新国安法列举了15项安全内容，其中就有文化安全和网络安全条款，覆盖网络信息内容。《网络安全法》作为国安法重要配套法律，订立了内容安全条款即第12条第二款，这是我国第一次以法律位阶规定禁载条款，为众多下位法提供了依据。接着制定或修订的下位法包括：

一是完善許可制。如2017年修订2005年《互联网新闻信息服务管理规定》，将许可范围扩大到所有社交媒体、自媒体，并删除“时政类新闻”的区限。还有修订《互联网视听节目服务分类目录》，将传播视听节目许可细化为4类17项。

二是健全信息内容安全评估。2017年“新闻信息服务新技术新应用安全评估规定”首次提出“新闻舆论属性和社会动员能力的信息内容安全风险”的概念，服务者对采用具有此类能力的新技术新应用要进行安全评估，报告网信部门。2018年“具有舆论属性或社会动员能力的信息服务安全评估规定”将安全评估延伸到所有社交媒体、自媒体和具有此类能力的服务终端，评估结果报告网信和公安部门，后者有权现场检查。接着一些管理规定都有这样评估要求。

三是紧随互联网科技应用发展，不断迅速发布或修订专门的管理规定。如图所见，自2013年以来对各种应用管理的规定，出台频繁，应对及时，覆盖全面。

四是从多方面压实关键性制度。如用户实名制，对于固定服务者和用户关系、保证网络内容来源的可溯及性有重要意义。2012年人大常委会决定和后来反恐法、网安法都作了原则规定。2013年电话用户身份登记规定将网络和电话用户绑为一体。2017年“安全评估规定”将用户真实身份核验以及注册信息留存措施等列为重要项目。一些特殊用户如公众账号、直播等需提供信息则提出了更多要求。

（2）构建党领导、政府管理和网络平台主体责任的治理体制

先要说明：管理（administration，management）与治理（governance）是不同的概念。公共管理学理论认为，管理是行政行为，而治理是指不同主体包括公私机构、部门为了实现共同目标而开展的活动，它包括政府机构与非政府机构的合作、公共机构和私人机构的合作以至机构和个人的合作。我们说的网络治理就具有这样的特点。

按照党领导一切和党管媒体的原则，党当然对互联网信息内容的传播实施领导。我们都知道“网信办”是党政合一的机构，既是党中央网络安全和信息化委员会的办公室，又是国务院下属的互联网信息办公室。网信办有些像“指导意见”等文件，不能视为一般的行政规范性文件，而体现了党的政策精神。

除了网信办以外，还有多家行政部门参与网络信息内容管理，包括广电总局、工信部、公安部、文旅部等机构，有些文件共同发布部门多达10来家。这种“九龙治水”是正常的，网络空间是现实空间的延伸，对于现实空间特定信息传播负有管理责任的部门当然要延伸到网络空间。

网络服务提供者对于所控制的网络空间中信息内容负有管理责任是我国自有互联网以来就确定的原则，这是与有些国家奉行所谓“网络中立”完全不同的。网安法第47条规定了网络运营者处置违法信息的责任，包括停止传输、防止扩散、保存有关记录、向主管部门报告各项。依此，前举许多法规规章都有网络运营者的责任规定，强调其对信息内容管理负有主体责任。

移动互联网时代，各种自媒体、社交媒体和应用程序等在网站上运行、交流、互动，形成系统化的平台。2020年3月网信办实施《网络信息内容生态治理规定》，以网络生态治理理念统领互联网平台信息内容治理，要求建立健全政府、企业、社会、网民等主体共同参与的综合治理体系。2021年9月网信办发布进一步压实平台信息内容管理主体责任的意见，提出系统要求，在阐明指导思想和主要原则之后，就平台的重点任务和组织保障作出了13条规定。

服务者、平台与用户之间关系以协议来确定，这是从2012年人大常委会决定就规定的。

構建这个治理体系，还有政策层面的措施，如媒体融合、主流媒体向互联网主阵地聚集、实行特殊管理股等，不在这里说了。

（3）制定法治和德治相结合的系统规范

依法治国和以德治国相结合是全面推进依法治国的重要原则，治网也是如此。有些法学者以外国的“法治”（rule of law）来解读我国的法治概念并不符合我国实际情况。我国概念中的“治”是治理之治而不是统治之治，这就要将法律和道德结合起来，推进管网治网。

法律在传统上简单说分为授权性规范和义务性规范，以国家强制力对侵权行为和拒不履行义务行为予以制裁来保证规范的实施。从2000年《互联网新闻信息服务管理规定》 “九不准”起，多数管理规定都有禁载规定，对传播触犯禁令内容的行为以及服务者未能采取法律规定措施的行为依法予以处罚，2015年刑（九）还设置了拒不履行信息网络安全管理义务罪。

但是我们网络治理的目标是要在网络空间树立社会主义意识形态和价值观的优势，它存在于人们观念之中，只能以国家强制力作用于外部行为的传统法律形态便显得不够用了。一些规章设立了倡导性规定。典型的如《网络信息内容生态治理规定》，除规定网络内容生产者和平台应当禁止、抵制的内容以及对违者的处罚措施外，还就鼓励制作和传播的内容作出具体规定。《压实网络平台主体责任的意见》也把弘扬社会主义核心价值观为己任，培育积极健康、向上向善的网络文化，确保网上主旋律高昂、正能量充沛作为主体责任的首要原则。此外《未成年人节目管理规定》《算法推荐管理规定》等也有类似的提倡向上向善内容。我们知道，向上向善本应属于伦理道德的范畴，现在载于法律文件的目的是推动全社会都来提倡主旋律、正能量，使之蔚然成风，推动建立综合治理体系。所谓“七条底线”，其中一条就是道德风尚底线。道德规范入法是我国网络法制（legal system）的一个突破。

（4）切实保护用户合法权益

网安法就保护用户依法使用网络的权利、保护用户信息安全作出规定，用户有哪些使用网络的权利，值得研究；而个保法将保护用户信息安全系统化。看见已有学友就此作出专门研究，就不抢话筒了。

我国网络法治在扭转意识形态形势过程中取得重大进展，以上只是就某些视角作简单而客观的描述。网络科技仍在迅猛发展，目前主管部门正关注人工智能领域，如去冬发布加强算法治理指导意见、最近发布深度合成管理规定等，如何更好地规制传播秩序，维护社会主义意识形态的主导地位，仍然有待继续探索。用一句名言结束：战斗正未有穷期。