魏永征的博客

為12屆輿論監督研討會而作

舆论监督的概念为中国所独创。从1987年中共十三大报告到刚刚举行的中共十八大，二十五年来，一连六届党代表大会的报告都提到了舆论监督，可见它在我国政治生活中的重要地位。

我在学习中共十八大报告中发现，与中共十七大报告相比，舆论监督词语的安排有一个变动。

我们知道中共十七大提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，成为大会报告的一个重要亮点，为以后的官方文件和学术著作广泛引用和论证。但是在这个报告里舆论监督概念并未与“四权”论述放在一个段落里。在十八大报告里，重提“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，就在同一自然段里，提到了“舆论监督”，体现了舆论监督与人民“四权”的紧密联系。

我体会，这个看起来微小的变动，反映了舆论监督概念内涵的演进。

两个不同的舆论监督概念

舆论监督最初是由我国学界提出来的。论者认为，舆论（public opinion）就是公众的意见。不过任何个人的意见，即使完全正确，也只是分散的、个别人的议论，是不能称为舆论的；只有经过传播，得到众多人的关注和认同，成为众多人的共识，才形成舆论。舆论虽然没有强制力，但却有一种精神的、道义的力量。有时候，公众批评的效果甚至胜过法律或组织纪律的处理。所以舆论对于公共权力和社会公共生活可以起到有效的监督作用。这是学界诠释舆论监督概念的大体内容。

按照这样理解，舆论监督的主体当然是人民群众。不过对舆论的研究早已发现，在舆论形成的过程中，大众媒介、主要是新闻媒介具有重要作用。人民群众对国家和社会事务的批评和建议，经过新闻媒介的传播，得到集中和放大，形成社会舆论，就能对国家和社会事务产生强大的影响力。舆论监督的合法性依据来自我国《宪法》第三十五条规定的言论出版自由和第四十一条规定的公民对于任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利。

舆论监督得到官方认可和采纳，十三大报告说的就是“通过各种现代化的新闻和宣传工具，……发挥舆论监督的作用”，十四大报告提法是“重视传播媒介的舆论监督”。于是出现了“新闻舆论监督”的概念，许多文件都把舆论监督作为新闻媒介的一项功能或工作，以至是新闻媒介的“职责”和“权利”。舆论监督的内容就是指新闻媒介的批评性报道和评论。如此理解，无需赘述。

在前互联网时代，从新闻媒介在形成舆论的作用上来说，把舆论监督功能集中到新闻媒介上，有其实际和理论的依据。但是我国新闻媒介定位为党的喉舌、党的思想宣传阵地，所以舆论监督同样也成为党的工作的一部分并且成为新闻媒介的一项专门工作。如《中国共产党党内监督条例（试行）》（2004）将“舆论监督”列为一节规定：“在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。”舆论监督必须符合一定的宣传和导向的要求，如中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》（2004）：“进一步改进报刊、广播、电视的宣传，…….重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”在“党管媒体”的体制下，我国所有新闻媒介都直接或间接地隶属于一定的党政机关，这样舆论监督的对象和范围必须也只能同新闻媒体从属的党政机关的管辖权限基本对口。于是就有从“党报不得批评同级党委”的传统规定引申出的只能“上级媒体批评下级单位或官员”（下不犯上）的惯例，就有地方媒体不得跨地区监督、专业媒体不得跨行业监督的规定，就有对于涉及军队、武警、民族等敏感领域、重大突发事件和容易引发群体性事件的问题，以及一定级别以上的领导干部不得任意开展舆论监督的限制，还有将党报党刊电台电视台和所谓“小报小刊”给以不同待遇的区别，等等。

所以在官方概念中，舆论监督就是党和政府自我完善、自我调整的一种手段。中办、国办《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》（2003）的定义是：“舆论监督是社会发展的要求、新闻工作的职责、人民群众的愿望、党和政府改进工作的手段。”这里四个短语，一和三仅仅是形容，二是指出由誰來实施，四才是揭示它的属概念。《党内监督条例》规定：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”中办、国办转发的《关于进一步规范新闻采编工作的意见》（2011）提出：“各级党委宣传部门要加强与有关部门的沟通，选取党委和政府重视，群众意见强烈，现阶段有条件解决的问题，及时向新闻单位推荐舆论监督选题，推动党委和政府重点工作的开展，形成新闻舆论监督与党委和政府工作的良性互动。”

这种按照领导部门实际需要自上而下进行由新闻媒介实施的舆论监督工作，与学界理解以一定民意为基础而形成的舆论自下而上地对公共权力的监督作用，其差别是显而易见的。

在缺乏恰当的维权话语的情况下，业界往往把舆论监督作为维护自身权益的一面旗帜，以爭取更多的空間。但在把舆论监督党务化、行政化的影響下，也會出現所谓“不得拒绝舆论监督”这类以勢壓人的主张。至于在有的侵权案件中被告媒体所提出的“向舆论监督倾斜”，其维护的并不是正當新闻工作者权益，而是官方媒体的权势。这正反映了对舆论监督两种不同理解的尴尬。

互联网造成两个舆论场

互联网兴起后，特别是进入web2.0时代，舆论态势发生了根本性变化。原先主要由专业的大众媒介（主要是新闻媒介）整合而形成舆论，现在UGC（User-Generated Content，用户创设内容）也具有形成和整合舆论的功能。这种被称为“两个舆论场”的现象，并非中国才有，而是普世现象。

中国特色是，这两个舆论场分属两个不同体制。新闻媒介在“党管媒体”的体制内，新闻媒介整合舆论的依据是党的意志和核心价值观，它们开展舆论监督从选题到内容、方式都必须符合所属党委的工作要求而不能发生干扰，由于新闻舆论监督是党的一项工作，而并非行使宪法规定的那些权利，所以不存在宪法方面的问题。

UGC处于体制外；企图把数以亿计的自媒体纳入党的领导体制是不可想象的。互联网用户除公权力部门外都是宪法权利主体，他们行使宪法赋予的言论自由和对任何国家机关及其工作人员提出批评和建议的权利传递各种信息、发表各种意见，没有理由也不可能接受体制内新闻舆论监督那些规矩的约束，唯一的底线只是法律。UGC的信息和意见通过相互作用和影响、交锋形成舆论，这种舆论即使未必完全正确，但是同样会对实际社会生活以至公共权力运作产生一定影响。

当局也企图管控UGC，如事先防范的关键词屏蔽、事后删帖，以及旨在落实追惩制的实名制等，但是这些措施最多只能限制那些足以影响政权核心利益的内容。UGC享有我国空前未有的言论自由度，是作为历史发展火车头的科学技术带来的不以任何人意志为转移的成果。暂且不去质疑這些限制网民宪法权利各种措施的合法性。

不同体制下的舆论场之间存在着壁垒。居于两个舆论场的两极就是党报与微博，只要稍作比较，就不难发现这两个全然不同的“拟态环境”（pseudo environment）。

但是这两个舆论场不可避免发生互动和渗透。UGC首先进入的是体制内媒体中非主流部分，如大众化（都市类）报刊和非时政类广播电视频道节目，继而主流媒体也陆续跟进。这些内容一般限于体制内新闻舆论监督可容许的范围，有时也会有“擦边球”。同时，按照掌握舆论工作主导权的要求，体制内媒体包括核心的主流媒体也纷纷到网上设立“自媒体”，而主导有赖于参与，体制内媒体与UGC就必须有共同的议题。随着新闻媒体转制改革（纸媒和新闻网站大批转企、广播电视制播分离），媒体必须直面大众，许多媒体从UGC吸取议题现已成为常态。

本世纪以来，UGC有关公共权力和社会公共事务的议题进入新闻媒介成为新闻舆论监督内容，然后影响权力运作的事例不胜枚举，众所周知。有些体制内的新闻记者，由于不能适应新闻舆论监督的条条框框，宁可利用体制外的自媒体爆料，在网络舆论和体制内新闻媒介的响应下，取得预期的效果。所谓“周筱赟现象”，表明官方的条框已经严重落后于现实舆论环境，体制内的新闻舆论监督难以施展拳脚，而体制外的自媒体恰恰可以提供舆论监督新的空间。

舆论监督主体就这样走向真正的回归。

当局认知的演进

按照党的主张总是代表了人民根本利益、长远利益和整体利益的一贯观念，当局习惯于把自己的新闻媒介发表的意见当作舆论，譬如要说香港舆论，就一定以《大公报》《文汇报》为代表，而不会引用《苹果日报》《东方日报》上的内容，尽管后者的印数是前者的十倍或更多。

日益强大的UGC不能不引起当局的注意，但是当时它被称之为“舆情”（public sentiment）。例如在2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，提出“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道”，被认为是官方文件最早使用“舆情”的概念，以此区别“決定”前面段落提到的新闻媒介舆论监督中的“舆论”。而这是在“维护社会稳定”下提出的，多少带有点“不稳定因素”的意味。此后舆情分析经常见于领导人讲话和一些文件中。中宣部、国新办等官方机构以及人民日报等媒体和一些学术机构都设立舆情监测和分析机构，编印舆情分析文书数据，提供领导和主管部门参考，其中包括把“舆情”提出的问题引入新闻舆论监督的话题。

所以2007年十七大报告将人民的知情权、参与权、表达权、监督权与舆论监督分开论述也是可以理解的，前者是人民的权利，在“扩大人民民主”下提出；后者则是“完善制约和监督机制”中的一项监督方式。报告并未涉及两者有何联系；换言之，舆论监督仍然被视为新闻媒介的一项专门工作或职责。

2010年6月的《中国互联网状况》白皮书提到了“互联网的监督作用”：“中国政府积极创造条件让人民监督政府，十分重视互联网的监督作用，对人们通过互联网反映的问题，要求各级政府及时调查解决，并向公众反馈处理结果。”但是没有说这种监督就是舆论监督。

最先明确肯定UGC舆论监督功能的官方文件是2010年除夕发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书。它在论述“中国重视发挥舆论监督的作用”时，在列举各类新闻媒体的舆论监督之后，指出“网络监督日益成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴舆论监督方式”。这是官方文件首次使用“网络监督”的术语，并且首次肯定为舆论监督的一种方式。文件还提出要“为公民利用网络行使监督权利提供便捷畅通的渠道”，明确肯定了网络监督的行为主体是公民，而不是实质上仍然属于体制内新闻媒介的那些新闻网站。文件接着写的“加强舆论监督的管理、引导和规范，维护舆论监督的正常秩序，使舆论监督在法制轨道上运行”，就不再仅仅是指新闻舆论监督，而是包含了以UGC为主体的“网络监督”了。

体制外的以UGC为主体的网络舆论监督从此与体制内新闻舆论监督并列而合法化。

这样今年十八大报告将舆论监督与人民“四权”对接可谓顺理成章。虽然报告还是在“建立健全权力运行制约和监督体系”中提到“舆论监督”的，但是它把“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”置于监督权力运行的保证的地位，在“舆论监督”之后，紧接着就写“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。这就肯定了舆论监督的主体乃是人民，舆论监督是人民行使表达权、监督权等权利的效果。概念的这样配置，是对以往把舆论监督仅仅归于新闻媒介的批评报道、而新闻舆论监督又只是公共权力操控媒体进行自我完善工作这种解读的超越。

从舆论监督到新闻舆论监督，再到包括网络监督在内、由民众行使表达权、监督权等实行的舆论监督，这在现代网络传播科技推动下实现的演进，具有正本清源的性质，舆论监督从此实至名归，成为真正意义上的公众对于公共权力的监督。至今，在官方文件上终于也得到了确认。

十八大闭幕以来，人们高兴地注意到，一些主流媒体包括重量级的中央媒体，多次响应UGC提出的一些民众关注的话题，而在以往这些话题由于被认为具有敏感性是难以进入体制内媒体的庙堂的。

专业新闻媒介新的机遇

民众在舆论监督中的正位，并非削弱专业的新闻媒介的监督（surveillance,监视）功能和责任，因为大众传播对于民众意见的整合作用是业经传播学、舆论学研究证明的规律。专业媒介的舆论监督面临新的机遇。

在UGC面前，主管部门为新闻媒介设置的有些规矩已经显得不合时宜，例如不准超越地区和行业进行监督，它早已被超越了。再如上下等级讲究，无异剥夺草根用户的批评权和建议权，也应该而且必定被置之不顾。面对现实，任何体制内媒体如果继续自缚茧内，不越雷池一步，势必难以为继。按照中国政治制度，各類媒介当然不应成为西方的所谓“第四权”，但这不等于各類媒介应该分别充当从属于各级权力机关之下的工具。除了不应触及国家政权和社会主义制度的核心利益外，对于舆论监督的不合理的清规戒律应该宣布废除。

UGC有其天生的弱点，诸如：真假难分，分散，碎片化，自发性，披露隐私，情绪化，多数的暴虐，等等，都是公认的；也还会发生故意的造谣诽谤誣陷等行为。如果任其自然，也不可能有有效的舆论监督。

专业新闻媒介的优势就在于专业。新闻成为一项职业以至一门专业的百余年来，形成了许多规范，诸如真实（准确）、客观、公正、中立，不懈地追求真相，诚信对待消息源，保护隐私，尊重他人各种权益，尊重司法独立，以及为此而形成的种种方法，这是新闻传播规律的科学总结，是普世的。新闻媒介正是由于它专业，才会拥有自媒体所不可能具有的公信力。多年来，我国新闻媒介只注重政治正确，缺少专业规范的培育，而有些先进的同行，积多年实践的经验，提出了若干行为原则，这是我们的宝贵财富。至于官方主管部门下达的各种规定，也并不全都是清规戒律，特别是近年来的一些文件，总结了舆论监督实践的经验教训也借鉴了外国的一些规范，如关于防止虚假新闻的若干规定，连国际同行也说这是“在其它社会也是新闻编辑部的正常程序”，我们理应实行。

只有经过专业新闻媒介的整合，提升和放大UGC正确的声音，抑制其中不良的因素，才能收到舆论监督的积极效果。而UGC每天都在提供各種新鮮的議題和線索，大大拓展了以往專業媒介立足於體制內的視野。我們檢視网络监督的个案，可以发现网络爆料——专业媒体响应——舆论高潮——政府跟进，已經成为一个规律性现象，如果专业媒体缺席，网络监督是很难有成效的。

舆论监督的新天地，就是体制内外两个舆论场的积极呼应与配合。