李斯颐五年前的一件学术通信

魏永征說:

1月31日,我的老友、中国社会科学院新闻与传播研究所前副所长、研究员李斯颐猝然而逝,年仅六十有一。由于时空的原因,我获讣后只能致电唐绪军所长表示哀悼之意,而未及有其它表示。前日整理電腦文檔,无意发现保存有五年前李兄的一件来信,主要内容是讨论当时刚刚生效的《政府信息公开条例》。作为一位学者,他在信中的想法至少可以说是相当深远。例如,对“条例”中有关公民申请政府公开信息的规定的看法,就已被去年最高人民法院关于政府信息公开案件的司法解释所证实。

謹將李兄的遺牍貼出,並配遺容一幀(宋小衛兄惠寄),以寄託對這位學友的深切哀思。

 

 

 

 

李斯頤原信:

老魏:您好!

上午从网上拜读了您的信息公开条例“初读”一文,获益匪浅,也是感慨良多。匆匆发出这封邮件,一吐为快而已。

条例刚公布时,我和宋小卫就讨论了一下。我认为,它的立法意图和国外信息自由法完全不同。信息自由法的主要目的是监督政府,最近美国众院提出修订FOIA的议案(被暂时搁置)强调的就是这一点,走的路线是知情——监督——宪政。而“条例”实际上是信息公布法,属于政府治理范畴,主要目的是提高行政效率。

这一点,您举了古罗马《每日纪闻》和查理二世的例子,其实中国古代集权制下更是如此。中国历史上信息公开和不公开并行不悖。前者是需要公众遵行的法令、训诫、捷报等,机制十分发达,有公布时限,还有专门的机构和职官设置,中央政府的要求很严,如地方官员隐匿,则严惩不怠,明洪武时要掉脑袋的,很有些“以公开为原则”的味道。后者不同,即信息封锁,在儒表法里的治术中有几千年的历史,所谓“刑不可知,威不可测”也。各种说法充斥史籍:

“古之善为道者,非以明民,将以愚之。民之难治,以其智多。”(《道德经》第六十五章)

“举士而求贤智,为政而期适民,皆乱之端,未可与为治也。”(《韩非子•显学》)

“圣人之道,去智与巧,智巧不去,难以为常”。(《韩非子•扬权》)

“国去言则民朴,民朴则不淫,……民不偷淫则多力,多力则国强”。(《商君书•农战第三》)

“愚士卒之耳目,使民无知;易其事,革其谋,使民无识。”(《孙子兵法•九地篇》)

这类说法举不胜举,《管子》、《资治通鉴》等等也都有,我给学生讲课时用过不少这方面的材料。这种传统观念直到晚清筹备立宪时才有所变革,当时对“国家行政,多尚秘密”的弊端开始批判,1904年6月、7月朝廷两次谕将“吏治整顿情况”和“州县钱粮”(即财政报告)刊入官报。这类内容已经超出“需要”百姓知晓的范围了,不再属于政府治理手段。戈公振“报学史”中1910年江苏咨议局提出的革除官营商报案,数据来源就是上述公开材料,是典型的通过信息公开材料实行舆论监督的例证。民初有一段信息公开非常充分的阶段,宋教仁案中法庭审判记录、辩护词、往来函电等都被报纸刊登出来。以后国民政府时期七君子案、陈独秀审判等也都是如此。

《信息公开条例》作为中央政府约束下级政府的行政法规,没有脱出古代公布法令的窠臼,第二章诸条大都属于信息自由法中政府需主动公布的项目(第十三条除外),是要提高政府行政效率,与监督无关,与宪政更无关。看到条例后,我曾试想了这么一种检测情况:假设我是办报人,得到举报说城市开发中市长指定开发商,有腐败嫌疑,那么我能否通过申请获得决定此事的市长办公会会议记录呢?遍查条目,完全不可能,我只能得到项目批准、实施、补偿等本来就需要公布的最终结果,无法得到此前“履行职责过程中”的材料,舆论监督根本谈不到。假设我是药厂,接到药监局拒绝我生产新药的批文,又得知批准的是我的竞争对手时,我根本无法向药监局申请公开其决策过程中形成的各种批复之类,因为“条例”限定公布范围只是食品、药品、卫生安全方面的“监督检查情况”。其实“条例”在这些方面本可以放得更开一些,而不会违反其他上位法。

美国的FOIA和1974年(?)的阳光法(Open Government Law)结合,恰恰解决了这个问题,传媒通过申请可以获得官方并不一定愿让公众知晓的内部材料,包括某一事件各程序环节的材料。这几年美国传媒揭出的诸多丑闻,像虐囚、美军在伊拉克杀害平民等,很多都是通过这一途径获得军方内部调查、军事审判记录等披露的。前几年获普利策奖的一些揭丑报道,如朝鲜战争美军的老根里屠杀、越战时美军割下平民耳朵等,也都是传媒通过这一方法获取军方内部调查后捅出来的。最新一例是大前天,弗吉尼亚一小报通过FOIA申请得到了伊拉克副总理和美国驻伊大使之间年初的一封信,副总理告诉大使,他隐瞒了杀害他一名卫兵的人是美国承包商,以免给美国人造成政治困难。大使将此信转给了美国国务院,报纸向国务院申请获得了信件,随即公布出来。上月底CIA公开了六七十年代自身一些丑行的内部调查报告,涉及暗杀外国领导人等,我们很多传媒做了大量报道,新华社《国际先驱导报》说是材料过了保密期限,由美国国家档案馆公布的。这完全是编造,和纸馅包子新闻没有本质不同。这一材料的公布,是一个叫“国家安全档案”(National Security Archive)的民间组织通过FOIA申请获得的,公布在了自己的网站上。该组织由乔治•华盛顿大学几名历史教师和几家公共图书馆工作人员组成,报告也根本不是因过了保密期限而解密的。这件事对美国形象很不利,但即便如此,FOIA的范围还在扩大。同一个CIA,7月18日在《联邦公报》上公布了一项新规定,将传统媒介FOIA查询收费优惠的待遇扩展到其他网络媒介,如博客等,以示支持。规定中还对什么是“新闻”和“新闻传媒”做了定义,比较有趣: (http://a257.g.akamaitech.net/7/257/2422/01jan20071800/edocket.access.gpo.gov/2007/E7-13931.htm

上述几个例子,传媒都不是事件的直接当事人。按中国的“条例”,除第九至十二条规定的政府需主动公开的信息外,第十三条对被动公开设定的申请条件是“公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,如果传媒出于公益目的提出申请,估计很难成功。当然,正像您说的,这部行政法规要受到很多上位的法律制约。我想,例如行政诉讼法就禁止公益诉讼。如果理想化地用国外信息自由法衡量,我以为中国在这方面最大的问题是将党的各级部门都排除在外了。公民不能就党的机关某项决议提起诉讼,因为这不属于“行政”;党的内部文件不受保密法规定的解密时限限制,因为党不是“政府机关”。这些都是精心的制度设计。当然,这样的要求可能是食洋不化了。

此外,我觉得有些奇怪的是,“条例”有些方面似乎口子开得过大,如第十条第十款列举的突发公共事件应急预案。国外对预案是保密的,只公布预警信息。比如重大恐怖袭击,如果将应急预案中如何调动军力、警力,如何调用交通工具疏散人员,如何在边境设卡等等公开,则恐怖分子事先就可以调整方案从而造成更大伤害。

有一次和孙五三、刘晓红等聊天时,我说中国十年内最好不要出台涉及公民权和政治权方面的法律,包括新闻法在内,否则出来就是恶法,因为这一代掌权者的知识结构还不足以使之具备那些具有普世价值的人文精神。我还给她们扳着指头算了笔账:十七大不会有大的改变,十八大具有新知识结构的一代领导要用前五年巩固权力,到十九大才会真正有所变化。到那时,开国元老们的子女也已经退出了舞台。历史总要进步,文明民主是潮流。从当代世界史看,打江山坐江山,七十年似乎是个坎。结果,我讲的这番话被她们奚落了一通。

现在和胡绳那时很不一样。作为研究者,人们看到和想到的许多东西,很难有公开的余地,往往只能迂回表达。我现在的原则,与其闭口,不如研究一些国外情况或中国历史,客观还原,以纠正那些有意或无意的歪曲和误解。所以,我让我05级的学生以美国FOIA与新闻界关系为题做论文(展江以前指导过一篇这个题目的硕士论文,但我觉得还有拓展的余地);让06级学生毕业论文研究80年代新闻理论探讨情况(陈力丹有一教育部给的资料性课题),从当时先行者们的思想资源入手,在比较中总结当时的理论创新。这个题目有些敏感,叙述时需要精心的技术处理。将来遇到合适的学生,我还想让他做国外新闻职业伦理的发展历史和比较研究。中国新闻业最大的问题,是无法有自身独立的规范,缺乏职业化或专业化氛围,总需要服从于其他领域的要求。别的很多行业文革后就没有这个问题了,如律师和医生为罪犯辩护、治疗,就符合自己独立的职业伦理规范。文革时我在医院工作,那时病历上要填家庭成分,由于要实行“革命的人道主义”,所以给地富出身的患者挂号时可以从上午推到下午,让贫下中农先就医。这是我亲身经历过的。那时人们很老实,都是如实填写,现在的人,填写自己是国家主席都敢。

我自己最近写了两篇关于伊拉克战争中美国负面报道成因的文章,一篇是职业伦理,陈力丹决定用了,另一篇是历史传统,给了吕怡然,还没有定下来。原来计划还要写两篇同题文章,一是美国传媒独立地位的作用,一是法制环境(包括FOIA),但9月份要开课,需要备课,只好搁置到明年了。还有一项小课题结项,是关于建国初期私营报消亡原因的,主旨是不同意中央支持私营传媒、私营传媒因自己经营不善而导致消亡的说法。课题材料整理成文章需要耗费时间,估计发表也有难度。

最后突然又想到一点,纸馅包子新闻的编造者已被警方刑事拘留,报道没有披露他是否还有别的违法行为。如果没有,这似乎是一个危险的信号,因为以前性质和恶劣程度大体相同的假新闻,如甲醛啤酒、女研究生被绑架等等,编造者受到的都是行政或民事处分,而非刑事处分。我对新闻法纯然是外行,无力置喙,盼以后能看到您就此发表的文章。(或许已经有了而我孤陋寡闻?)

从看到“初读”一文的感受一路写下来,文辞粗疏跳跃,简直成了“意识流”,很不好意思,所以不必回复。

此颂 暑祺!

李斯颐 2007-7-28

6 Responses to “李斯颐五年前的一件学术通信”

  1. 读文识人,见微知著。借用英美法律的“程序正义”原则:Justice must not only be done, but must be seen to be done。“政府信息公开”不仅是公开制定出的政策信息,也理应公布相应的制定过程。十年后,再来读先生的这篇遺牍,有些人或许会如梦初醒。

  2. 你可以找周漢華教授主編《政府信息公開條例專家建議稿》(一本不厚的書),來同正式的《政府信息公開條例》對照着看,大致可以了解它的思路歷程。

  3. 嗯,好的。

  4. 李先生这话,真是说到了点上,一是以公开和保证公民权利为目的,一是以限制和限制公民权利为目的。看似相同的名目却是南辕北辙,所以大概未来的路也是背道而驰的。

  5. 李先生來信說不用回覆,其實我在第二天(7月29日)就回覆了。這次張貼,為了尊重亡者,沒有一起貼出。現在貼在下面。

    老李:

    很高兴收到你的来信。你用丰富的中国和外国的史实和新近个案,说明我国信息公开进程之艰难,使我深受启发。我很高兴我的这篇急就章,引出你的这番高论。

    你一针见血指出了现行信息公开条例,属于政府治理范畴,没有脱离古代公布法令的窠臼。这是非常正确的。有两种信息公开,一种是