魏永征的博客

新闻法讲座之十二
关于报刊登记和管理
魏永征
    从80年代后期以来，我国每年都要开展扫“黄”打“非”活动，至今已开展了十余次。“黄”，指淫秽、色情出版物，“非”，指非法出版物。有的人提问：有的报刊，内容并没有什么问题，如“股市快讯”“证券行情”之类，为什么也被认定为非法出版物加以取缔呢？€　
　　按照我国法制，合法出版物是指由出版单位出版的不含有禁载内容的出版物。所以非法出版的含义有广义和狭义之分：广义的非法出版指既不是由出版单位出版又含有禁载内容如反动、淫秽的出版活动和出版物，狭义的非法出版，是指不是有出版单位进行的出版活动和出版物，包括未经批准擅自进行的出版活动，伪造、假冒出版单位或报刊名称的出版活动，以及采取收买租借书号刊号等非法手段的出版活动等，而将非法出版有禁载内容的出版物称为违禁出版物。本文的非法出版指狭义。
　　我国对包括出版报刊在内的出版活动一直实行批准登记制。国务院1987年《关于严厉打击非法出版活动的通知》从两个方面作出了规定：其一，除国家批准的出版单位外，任何单位和个人不得出版在社会上公开发行的图书、报刊和音像出版物，违者属非法出版活动；其二，非出版单位编印、翻录内部使用的非营利性的资料性图书、报刊和音像出版物，必须申办准印证，方可印制，违者亦视为非法出版活动。简而言之，未经批准的出版活动都是非法出版活动，未经批准印制的出版物都是非法出版物。其后，有关国家机关多次颁布法规、规章和司法解释，规范出版活动，并将“制造、销售、传播非法出版物（包括录音录像制品），获得非法利润的行为”，定为投机倒把行为，构成犯罪的，以投机倒把罪论处。1997年《出版管理条例》（本文简称“条例”）明文规定报纸、期刊及其他各种出版物应当由出版单位出版，对出版活动的批准登记程序以及非法出版的法律责任作了完整规范。1997年《刑法》取消投机倒把罪以后，1998年最高人民法院发布司法解释规定，进行非法出版活动，构成犯罪的，以非法经营罪论处。
    报刊出版的法定制度，最基本的就是批准登记制，由此派生出其他各项制度。下面作一概述：
    ① 批准登记制度。根据“条例”规定，申请设立出版单位应当具备六项条件，概而言之，可分为三个方面：首先是指导思想的条件。办报（刊）的指导思想除了要符合《宪法》规定的“为社会主义服务、为人民服务”的基本方针以及党和国家对新闻出版活动的一系列基本原则外，还要有明确的专业分工范围和编辑方针，即每种报刊在整个报刊体系中要有一个明确而合理的定位。其次是组织条件。从外部来说，就是要有确定的、能切实负责的主办单位和必要的主管机关。从内部来说，就是要有一批合格的编辑人员及其负责人。第三是物质条件，包括资金、办公场所和印刷手段等。资金来源必须正当可靠，在我国，报刊是党、政府和人民的喉舌，是社会主义的舆论阵地，必须使用国有资金，不得接受私人的和来自国外、境外的资金。资金数额以30万元为起点 。
    同时，设立出版单位还应当符合出版单位的总量、结构、布局的规划。出版业作为上层建筑一部分,其总量、结构和布局应该适应经济发展水平和人民需要，在设立出版单位时只看申请者自身微观条件是不全面的,还应当考虑宏观条件。改革开放以来，我国新闻出版业发展迅速，对促进两个文明建设发挥了积极作用，但是也出现了总量过多、结构失衡、重复建设、忽视质量等散滥问题。为此，中央提出必须加强对新闻出版业的宏观调控，采取有力措施，实现从扩大规模数量为主向提高质量效益为主的转变。
    在审批程序方面，“条例”主要是按“申请——批准——登记”的步骤予以办理。申请创办报纸或期刊，应由其主办单位持申请书向所在地省、自治区、直辖市出版行政部门提出申请，后者审核同意后，转报国务院出版行政部门审批。在得到批准后，主办单位应向所在地省级新闻出版局办理登记注册手续，填写报纸或期刊申请登记表，领取出版许可证（“报刊登记证”），编入“国内统一刊号”，方可出版。同时还需向工商管理部门领取营业执照。
    ②主办、主管单位（机关）制度。报刊必须有主办单位和必要的上级主管机关，这是我国新闻事业的一项独特的制度。在“条例”和一些部门规章中，都把具有主办单位和主管机关作为报刊创办和存在的必要条件。为了确保我国报刊的社会主义性质和进行正确舆论导向的功能，报刊不能只是一般地在党的方针政策的原则领导下和国家行政机关的管理下开展活动，所有报刊必须有确定的上级领导单位以及相应的共产党组织进行具体的领导和管理。报刊的主办、主管单位制度表明在我国举办报刊的主体只能是符合国家出版行政部门认定的单位，没有上级领导单位的“同人报刊”、“民办报刊”是不允许存在的。
    报刊的主办单位是指报刊的上级领导部门。主办单位与所办报刊应该具备两个“一致”：主办单位的业务范围与所办报刊的专业分工范围一致，主办单位的所在地与所办报刊所在地一致，即两者应在同一个城市或同一个行政区域。主管机关是指报刊主办单位的上级主管部门。主管机关、主办单位与报刊之间必须是领导与被领导关系，不能是挂靠与被挂靠关系。报刊在主管机关和主办单位的领导和管理下开展各项业务活动。如果某家报刊的主管、主办单位不能承担领导职责或正式表示不承担职责，就意味着这家报刊丧失了存在的合法条件。报刊的主管、主办单位是不允许随意变更的。变更主办单位应向审批机关申报，并得到批准。擅自变更主管、主办单位是违规行为，不仅没有法律效力，还要受到行政处罚。
    ③依法出版制度。报纸、期刊属于连续出版物，在履行法定登记注册手续取得合法出版权利之后，在出版过程中自始至终必须遵守所有登记事项，不得任意变更。按照“条例”的规定，有关登记事项必须在出版的每期报刊上标明。
    批准登记制批准设立的是报纸或期刊,而不是编辑出版报纸或期刊的单位。是因报（刊）建社，而不是设社出报（刊）。登记出版的是哪一种报纸或期刊，就只允许出版这一种报纸或期刊，既不允许不出版这种报纸或期刊去出版另外的报纸或期刊，也不允许在出版这一种报纸或期刊的同时再出版另外的未经登记的报纸或期刊以及其它出版物。如果某报刊社想要另行出版新的报纸、期刊，必须按照设立出版单位的法定程序重新办理审批手续。根据这一原则，诸如改变报刊名称，改变主办单位或者主管单位，改变报刊宗旨和专业范围，合并或者分立，改变刊期，这些重大事项的变更，都应当按照创办报刊的报批程序办理审批手续。即由主办单位向所在地省级新闻出版局提出申请，经审核同意后，转报新闻出版署审批。
    还有一些一般事项的变更，如开版的变更，印张的变更，以及临时增版、增期（刊）等，报刊社应当经主办单位和主管单位同意后，向所在地省级新闻出版局申请变更登记，并报新闻出版署备案。
    报纸临时增版、增期，期刊出版增刊，以及出版“周末版”、“星期刊”、“月末版”等，除了依照规定履行报批手续外，必须防止被认为出版新报新刊。报纸增版、增期，内容应与报纸的宗旨、编辑方针一致，印数应与主报的印数一致并随主报发行，不得单独或高价销售。期刊的增刊，宗旨、开本和发行范围应与正刊一致。如有借增期、增刊之名，实际上编辑出版与原来报刊毫无关系的出版物，会被视为未经批准登记的非法出版。
    ④刊号和出版权专有制度。在报刊批准登记制下,出版报刊是国家依法赋予特定主体的特许权，这种特许权是同权利主体的特定条件主要是政治条件相联系的,因而决不允许通过交易的方式来转换权利主体的资格。“条例”规定：“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号。”据此，新闻出版署又发布“规定”指出：“凡是以管理费、书号费、刊号费、版号非或其他名义收取费用，出让国家出版行政部门赋予的权力，给外单位或个人提供书号、刊号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校对、印刷、复制、发行等任何一个环节的职责，使其以出版单位的名义牟利，均按买卖书号、刊号、版号查处。”“严禁任何单位和个人以任何名义直接或间接地购买书号、刊号、版号，并参与出版、印刷、复制、发行等活动。凡购买书号、刊号、版号从事的出版活动均属非法出版活动，坚决予以取缔。”这里所禁止的，既包括报刊的主管、主办单位将所属报刊让给别的单位、个人来控制或接管，也包括报刊编辑部将报刊或者其中的一部分让给别的单位、个人来控制或接管。转让的方式，既可以是赤裸裸的金钱交易，主管、主办单位或报刊社收取若干金额便将报刊拱手让人，也可以是用广告、发行或开展其他经营作交换条件让他人来“承包”整个报刊或者某些版面的编辑权。还包括报刊的编辑部虽然没有更动,但却让广告主、书报商人或其他出资者来决定报刊的方针和内容这样的情况。总之，一切为了获取商业利益而将报刊或者其中一部分交给他人来支配的行为都是违法行为和腐败现象,都在禁止之列。“条例”还对这种非法出版行为的法律责任作了严格规定。
    此外，有关法规、规章规定的有关报刊合法出版的制度还有法人制、年检报告制、样本送交制，以及在报刊社内部实行编辑责任制，等等。受到法律、法规严格禁止的非法出版活动除了未经批准擅自出版报刊以外，还有伪造、假冒报刊名称出版，盗印报刊等。这些制度和规定表明，我国报刊出版正在逐渐走上法治的轨道。
《新闻三昧》1999年第8期