魏永征的博客

内容提要 资讯公开制度的核心是保障公民的知情权，而知情权蕴涵于表达自由之中。中国（大陆，文内不再注明）实行改革开放以来，过去资讯封闭的状况已有根本的改变，初步形成了自己的资讯公开制度，但是也还存在着诸多缺陷，有待进一步完善。

关键词 资讯 资讯公开 知情权 国家秘密

资讯公开，又称资讯自由，乃是人类社会进行传播和交往的基础。一个实行资讯封闭的地方，很难想象那里的民众会同其他地方进行广泛畅通的相互传播和交流。资讯公开的程度，直接影响到这个地方及其民众的发展水平。随着国际间传播的发展和中国融入国际大家庭，将会给资讯公开提出更高的要求。本文在考察国际资讯公开制度的基础上，对中国现行法律制度中有关资讯公开的内容作一简介和评论。

一、资讯公开和知情权

需要公开的资讯乃是“公共资讯”（public information）而不是“私人资讯”（private information）。资讯公开制度，广义是指社会一切公共组织依法向社会公开持有资讯的制度，狭义是指政府依法向公众公开持有资讯的制度。它的核心内容是保障公民的知情权，而知情权蕴涵于表达自由之中。

表达意见的前提是必须了解情况，一个闭目塞听的人是谈不上有什么意见可以表达的，表达自由对于他就没有什么意义。所以保障表达自由必须同时保障表达者获取外界资讯特别是国家和社会公共事务资讯的权利。另外，表达必须以他人为接受对象，自言自语不是表达，面对旷野的呼唤也是没有任何意义的。因此保障表达自由又必须保障他人接受表达内容的权利。基于这样的推论，知情权就被认为是从表达自由中引申的一项“潜在”的权利。广义的知情权指公民获得、知悉一切资讯的自由和权利，而狭义的知情权仅指公民获得、知悉国家和社会公共事务的资讯的自由与权利。所以《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权文件都规定表达自由包括了寻求、接受和传递资讯和思想的自由。由此而形成了资讯自由的概念。

知情权的实现有两种方式，一种方式对于已经公开的资讯，人们有按照自己的需要去寻求、接受和传递的自由，政府、社会和他人只是承担不予干预、阻碍的义务，这种情况的知情权是一种消极权利。另一种情况是资讯掌握在特定主体的手里，只有它主动把资讯公开出来，人们才能获得，如果承认人们对于这些资讯有知悉的权利，那么掌握资讯的主体就负有公开资讯的义务，这种情况的知情权就是一种积极权利，亦即要求特定主体积极配合才能实现的权利。按照人民主权的理念，人民是国家的主人，人民对于国家和社会公共事务理所当然享有知情权，而有关这些事务的资讯大都掌握在政府手中，这就必须制定法律规范，由政府来承担公开有关资讯的义务。

资讯公开的对立面是保守秘密，包括国家秘密、法人（商业）秘密和私人秘密。每个国家出于自身的安全和利益，都有自己的秘密事项。在历史上，不少国家实际上实行的是 “剩余原则”（residue principle），就是通过制定保密法，规定哪些事项是不许公开的，剩下的不受禁止的便是可以公开的内容了。这种“剩余原则”的弱点，就是原先的权利经过种种限制会被大块蚕食所剩无几，甚至全被剥夺，许多事项都会被借口保密而被封锁起来。随着社会的发展和国际传播的密切频繁，资讯封闭日益被证明是落伍的做法，自20世纪中叶以来世界各国便制定法律以保障资讯公开。

各国关于资讯公开的法制主要有以下方式：

一是制定专门的资讯公开法或资讯自由法，总体地规范资讯公开制度。北欧是世界上最早建立官方资讯公开制度的地区。早在18世纪初，瑞典受英国在光荣革命中废除新闻检查制度的影响，制定了《新闻自由法》（Freedom of the Press Act），在规定出版自由的同时，规定了普通市民和议员一样享有要求法院和政府公开有关正式官方文书的权利。这一制度虽曾一度废止，后来又在国王专制制度结束后得到恢复，并且增加了遵守国家保密法的限制。1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》（The Law on the Public Character of Official Documents）。此后，相继有美国（1965年）、丹麦（1970年）、挪威（1970年）、法国（1978年）、荷兰（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亚（1982年）、新西兰（1982年）、奥地利（1987年）、意大利（1990年）、比利时（1994年）、爱尔兰（1997年）、日本（1998年）等国家制定了这样的法律，其中影响较大、内容较为完备者，当属1965年美国国会通过并于次年实施的《资讯自由法》（Freedom of Information Act，FOIA），后又曾进行多次修改。1977年美国国会通过《阳光中的政府法》（Government-in-Sunshine Act），也被认为是一部重要的资讯公开法。最近的一部资讯自由法是英国议会在2000年11月通过的，将于2002年4月正式生效。

二是制定单项的或者特定事项的法律、法规，规定相应的资讯公开事项。比如英国在还没有全面的资讯公开法时，在80年代以来制定了《数据保护法》（Data Protection Act 1984）、《地方自治体法》（Local Government Act 1985）、《个人资料查询法》（Access to Personal Files Act1987）等，对资讯公开和保护个人资讯作了界定。德国也没有专门的资讯公开法，而是在一些行政法中规定了有关事项的公开，如《行政手续法》规定了公民为了主张或者保护自己的法律利益有要求阅览有关文件的权利，《环境资讯法》（1994）就人们自由获取、利用和传播政府拥有的环境资讯作了规定。

三是在新闻法里对资讯公开有所规定。如德国各州的新闻传播法都规定国家和政府一切从业人员有义务向新闻记者等媒体代表提供有关资讯。柏林《新闻法》第4条规定：“当新闻界能够表明自己是在履行公共职责的时候，官方有义务向新闻界的代表提供资讯。”除非：1.涉及按保密条例规定必须保密的事务；2.有关资讯公布或者过早公布会损害或危及公众利益的事项。3.因资讯传播使合法机构的正当活动受到妨碍、延误或危害。4.触及应该受到保护的个人利益。基于此，国家和政府有关机构一般情况下不得禁止和阻挠其从业人员向新闻媒介提供资讯。德国已在《基本法》中规定了人人都有采访公开资讯的权利，所以新闻法的规定并不是对于新闻媒介的特权规定。

不管在制度上采取何种方式，按照现代法治原则，人们对于资讯公开普遍持有以下的理念：

1．资讯公开的核心，就是保障公民有向政府索取有关资讯的权利（right of access to government-held information）。这不仅是公民监督政府的前提，也是政府应该向公民提供的一项服务。

2．为了维护国家安全和正常社会秩序、保障司法公正、保护商业秘密和交易公平、鼓励政府官员在政策酝酿过程中充分地坦率地发表意见等等的需要，在资讯发布的内容、范围、时间、步骤诸方面可以实行一定限制，但是应该有明确、统一和公平合理的准则。

3．关于保障官方秘密的法律，应当限于合理和必须的范围之内，而政府内部的
纪律和处分制度也应该与之配合，否则公务员和其他知情人士就有可能会迫于长官意志、害怕受到处分而不敢将应该公开的资讯公开。

4．当公众与政府对有关资讯公开发生争议时，要有一个独立客观的裁判机构，对政府的决定和索取资讯者的理由进行审核，作出有权威性和约束力的决定。

5.私人资讯同公共资讯往往交织在一起。不应任意公开私人资讯。每个公民都拥有知悉、索取、修正、保护公共机构所持有的自己的私人资讯的权利。

二、中国资讯公开的历史回顾

从以宪法规定的言论出版自由作为知情权的依据的意义上说，关于公民知情权的法源（the sources of law）在中国应该说也很丰富。1982年《宪法》规定国家的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；人民代表大会对人民负责，受人民监督；关于公民权利，不仅规定了言论出版自由，而且特别规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员的批评权和建议权。管理、监督、批评、建议，前提当然是必须了解有关情况。知情权无疑是以上任何一项权利的潜在权利，政府和其他公共机构承担提供有关资讯的义务自然具有充分的宪法依据。

但是80年代以前在实行高度集权的计划经济条件下，公共资讯长期处于封闭的状态。国家不仅统一分配产品，而且统一分配资讯。大多数资讯由国家集中掌握，资讯向公众传播主要渠道是通过等级分明的社会组织层层传达，大众传播媒介在传递资讯方面只起到辅助的作用。例如1971年林彪事件就是通过这种方式为公众知悉的，新闻媒介过了半年多才陆续有所披露。生活在计划经济中的人们也并不想主动寻求什么资讯，“喜欢打听消息”甚至被视为不好的品格。由于资讯披露与否取决于权力意志，资讯传递的方式又是封闭式的，一些重大资讯很容易被封锁起来，有些资讯一旦失真就难以纠正，造成很大的恶果。

资讯的自由流通是伴随着改革开放而发展起来的。商品的自由交换使各类资讯激增，同时促成了人们资讯需求的高涨。改革始于农村，最初的自由资讯正是为农民需要的农业和其他有关资讯，在80年代初各种以农民以读者的“信息（资讯）报”和“科技报”盛行一时。接着是以传播商品资讯为主的各类“市场报”。至90年代随着以资本市场为主的各类要素市场的形成，专门发布证券期货资讯的报刊和广播电视节目拥有大批受众。对于经济资讯的需求激发了对于社会资讯、政治资讯的需求，后者也逐步走向开放。过去被视为禁区的重大灾害和事故逐步在传媒上得到及时披露。至80年代末，中国最高权力枢纽全国人大会议和共产党全国代表大会开始广泛地向记者开放并且有选择地向公众进行电视直播，高级官员通过记者招待会主动提供重大资讯成为经常采用的方式。

商品经济使得行政手段再也不可能是唯一的管治方式，国家的管理层也日益认识到资讯流通对于社会有序发展的重大意义。80年代中期，向人民提供资讯成为主管宣传部门的一项重要议题，有关官员一再宣称资讯社会化的程度是一个国家文明和民主发展的标志。中共总书记胡耀邦在一次讲话中说新闻事业是“在人民中间、在党内外和国内外传递资讯的一种工具”1，据悉这是中国领导人第一次承认新闻媒介传播资讯的功能，标志着中国的重大资讯传递已从封闭式的层层传达转变为主要通过大众传播媒介平等地向全社会公开。80年代末，中共十三大提出“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”2，以中国执政党的名义正式确认人民的知情权，并且对于党政领导机关公开资讯作出了郑重承诺。在邓小平正式提出发展社会主义市场经济以后，中国加快了经济改革和法制建设的步伐，资讯公开走向制度化、法律化。

从满足公民自由寻求和获取资讯的角度说，国家主要是提供或保障有足够数量的传播媒介和通讯工具。这方面中国有显著的发展。在1978年，当时已拥有10亿人口的国家（不包括香港、澳门和台湾，下同）只有报纸253种、总印数5500万份、期刊930种、广播电台93座、电视台32座3。到了2000年，全年共出版全国性和省级报纸203亿份，各类杂志28.5亿册；共有中、短波广播发射台和转播台732座，广播综合人口覆盖率92 .1％；有一千瓦以上的电视发射台和转播台1313座，电视综合人口覆盖率为93.4％；全国有线电视用户7920万户，成为世界上有线电视用户最多的国家4。1993年起中国实施以“金桥工程”等命名的资讯设施系统工程，1994年加入Internet。截至2001年7月，全国共有上网计算机1002万台，上网用户2650万人，CN注册域名12.8万多个5。这些媒体和工具是公众获取资讯的技术基础。

从承担向公众提供必要的资讯的义务角度说，国家主要是通过制定有关法律，分清保密和公开的界限，以国家的强制力保证政府部门或有关公共机构及时地准确地按照合适的程序提供有关资讯，并承担相应的法律责任。

三、中国资讯公开现状

中国还没有制定全面规范国家行为资讯公开的资讯公开法或资讯自由法，而是在有关诉讼法、行政法或者地方性法律中订立资讯公开的条款。

1.依法应当公开的事项

通常认为国家行为公开的最主要内容为国会公开、法律公开和审判公开，这在中国法律中得到确认。《全国人大议事规则》规定全国人民代表大会公开举行，并通过新闻发布会等方式向社会公布。《立法法》规定保障人民参与立法活动，并且对法律和法律解释、行政法规以及其他法律文件的公布方式作了详细规定。《议事规则》还规定重要法律的草案也应该公布，广泛征求意见。《行政处罚法》规定行政处罚的依据必须公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据，从而永远结束了以“内部文件”处罚公民的历史。至于审判公开，虽然早在1952年《宪法》就已经规定，在1982年《宪法》和民事、刑事、行政三个诉讼法里都规定了除法律另有规定外，审判一律公开，但是实施并不理想，直到近年来才形成制度，最高法院发布了有关开庭、举证、质证、宣判和公民（包括新闻记者）参加旁听的“规则”和“规定”，还实行了有选择地通过电视直播庭审、通过大众传媒和Internet公布裁判文书并接受公民查阅等措施6。作为进一步公开国家行为的措施，近年政务公开、检（察事）务公开、警务公开等也得到大力倡导。

在经济资讯方面，国民经济和社会发展情况的统计分析和公开由《统计法》规范。按照《统计法》及其实施细则的规定，国家统计局定期发布全国国民经济和社会发展的统计公报，地方统计局也定期公布有关有关资料。《消费者权益保护法》规定消费者有知悉商品和服务的真实情况的权利。《价格法》和有关规章规定制定关系群众切身利益的商品和服务的政府指导价、政府定价应当建立听证会制度，而政府价格决策听证会一律公开举行。随着现代企业制度的长入，公司制在中国得到全面推广，《公司法》和《证券法》都规定了上市公司和证券的发行、
交易实行公开、公平、公正的原则，有关资讯应当持续公开，据此制定法规，建立了严格的资讯披露制度。

关于其他社会资讯，如《城市规划法》规定，城市规划经批准后，城市政府应当公布。《环境保护法》规定，国务院和省级政府的环境保护行政部门应当定期发布环境状况公报。《气象法》规定，气象预报和灾害性天气预报由国家的气象台站按照职责公开发布。《防汛条例》规定，政府防汛指挥部应该及时向公众发布防汛资讯。《防震减灾法》和《地震预报管理条例》规定地震灾区的省级政府应按规定向社会公告震情和灾情，并对地震预报的职责做了规定。《传染病防治法》规定，国务院卫生行政部门应当及时如实通报和公布疫情，并可授权省级卫生行政部门及时如实通报和公布疫情。等等。

在中国资讯公开制度中有特色的一项是《村民委员会组织法》规定的村务公开，这是指由村民直选产生的村民委员会必须定期公布诸如财务状况等涉及村民利益的各种事项，并接受村民的查询，若不公布或公布不真实，村民有权向上级政府机构反映，违法者须承担责任。

关于历史资料的公开，《档案法》规定国家档案馆保管的档案一般满30年即向社会开放。该法“实施细则”规定涉及国防、外交、国家安全的档案开放时限为满50年，满50年仍可能对国家造成重大损害的，可以继续延期开放。

近年来，从中央到地方的许多人大机关、政府部门和法院、检察院等国家机关，纷纷建立互联网站，及时公布法律法规、规范性文件、行为指引、各种施政规划以及典型审判案例等，公民可以上网自由查阅，为满足公民的知情权开拓了更多的空间。

2.依法不许公开的事项

按照“法无禁止即自由”的原则，除了法律规定的秘密事项的资讯外，公民皆可自由地寻求和传递，所以秘密事项界定的明晰化，对于保障公民的知情权也是十分重要的。

最重要的当然是国家秘密。中国实施了30多年的《保守国家机密暂行条例》，规定国家机密的范围包括一切未经决定或虽经决定尚未公布的国家事务和一切应该保守秘密的国家事务，十分宽泛。1988年颁布《保守国家秘密法》，把国家秘密定义为“关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”，并列出七条范围，比起过去确定国家秘密有很大的随意性来，要明确得多了。

其次是法人秘密。主要有商业秘密，按《反不正当竞争法》是指“不为公众所知、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经济信息”，以不正当手段获取、披露商业秘密等行为都是侵犯商业秘密行为。

第三是个人秘密，这是隐私权保护的重要内容，在中国对个人资讯的保护只有一些法律中个别事项的零散规定，还没有系统的规范，近年来由于不适当地公开个人资讯而引起的纠纷时有发生。

3.资讯公开的程序

中国资讯公开的程序主要采取由政府主管部门或者授权部门统一发布的方式。50年以来，重大政务资讯一直由国家通讯社新华社统一发布，全国人大在80年代通过决定认可新华社是国家集中统一的新闻发布机关，举凡执政党和政府的重大政策、决定，重要文件，重要会议新闻，党和国家领导人的重要活动和重要谈话，重要人事任免，以及近年反腐败的大案要案等，都由新华社统一发布，其他新闻单位不许擅自抢先报道。前述那些依法必须公开的经济、社会资讯，多数也规定由主管部门统一发布，往往同时规定禁止其他单位披露。这种统一发布的好处是资讯准确无误，不会发生因失实、失真或者片面猜测之词而影响社会安定，缺点是资讯渠道单一，容易延误或封锁消息。

公众向官方获取资讯，也须遵循一定的程序。例如旁听法庭审判，就必须遵守法庭规则。公众获取统计、气象等资讯，查阅档案等，也有明细规定。有的资讯披露是有偿的。

上市公司和证券市场的资讯披露有独特的程序。它不可能采取那种统一发布的方式，因为市场是自由的，但是又不应当放任自流，因为市场活动既要公开，又要公平、公正，有关资讯披露不仅要及时、准确，而且要保证获取资讯的公众机会均等。《证券法》和有关法规大抵规定有：上市公司对于有关重大资讯和文件必须在一定时限（例如一个至多少个工作日）内发布，上市公司财务和经营状况和有关情况必须每年分中期和年度两次持续公布并允许公众查阅，临时发生的重大事件资讯在报告证券监管部门的同时由各家传媒一齐公告，还规定资讯内容必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，内幕资讯不得提前泄漏，并且规定了严格的制裁措施。

四、中国资讯公开有待进一步完善

我们可以看到，中国的资讯公开已经初步形成了一些制度。在官方高层中对于国家行为必须向人民公开已经形成了共识，并且不断采取措施加强透明度和公开性。在法律中对于若干最重要的必须公开的事项已经有所规定，其中有的已经有了具体的可操作程序。人民的知情权有了一定保障。这是改革开放和民主政治建设的成果。

但是中国提出资讯公开也还只是十几年的事情，有关制度还处于初级阶段。官方资讯公开的范围还比较小，还不能象有些国家那样，由政府部门定期把可以公开的档案、资料、议题等公布出来，任凭公民查阅。2000年和2001年全国人大会议期间都有人大代表提出制定《信息（资讯）公开法》的议案7，但是这显然不可能一蹴而就。而从现有的资讯公开范围看，也还存在一些问题，致使法律已经规定应当公开的内容也会大打折扣：

首先是观念问题。按照中国传统观念，法律只是管理民众而不是约束权力的，法律上有关资讯公开是作为有关部门的职权而不是义务来规定的。一些掌权部门往往把公开相关的资讯当作他们对民众的恩赐，公开多少、何时公开，都由他们“钦定”，甚至利用手中的权力，垄断资讯，拒绝公开。 而民众也缺乏权利观念，甚至不知道自己还有向权力部门索取资讯的权利。例如公开审判虽然早有规定，但是新闻媒介长期实行的却是诉讼案件必须终审判决以后方许报道，直至1998年最高法院院长要求把公开审判落到实处，提出允许新闻媒介以对法律自负其责的态度进行报道，人们这才“发现”在公开审判的法律规定中蕴含着公民的知情权和新闻记者的采访报道权。有的部门从行使职权出发，“习惯地”会把本属自己承担的义务变为针对他人的禁令，比如《传染病防治法》规定了有关部门应当及时公布疫情，但有关部门在阐述这一法条时并未就此作出可操作的承诺，却规定任何单位和个人未经批准不得报道未经公布的疫情，这就可能造成本应公开的疫情却不予公开。从根本上说，我国几千年来“民可使由之，不可使知之”的文化专制主义的影响还十分深远，这是资讯公开制度的主要思想障碍。

其次是具体操作问题。现在不少关于资讯公开的规定还只是原则性的，而没有可供操作的具体界定。比如人大会议公开举行是一个法定原则，但是会上哪些资讯该公开哪些不该公开却没有明确界定，只能取决于发布者，多年来投票结果数一直不公开，即使外国传媒都报道了对国内还是不公开，直到近年才有所改变。有人撰文指出，据统计，现在80%的社会资讯资源掌握在政府手中，大多数没有就应予公开和豁免披露作出具体界定，造成该公开的资讯没能公开，该交流的资讯没能交流，而该保守的秘密也没能保住8。

第三是司法救济问题。在中国法制，资讯公开和保密至今没有纳入司法审查的范围。《保密法》只规定对是否属于秘密事项发生争议时由保密工作部门确定而没有规定可以向法院起诉。而有关资讯公开的法律一般只规定行政处分来作为不作为的制裁手段，有的连这样的规定也没有。如果有义务公开某项资讯的部门拒不履行义务，不提供有关资讯，人们除了说他们“违法”之外，还没有可以操作的救济手段要求他们必须提供这些资讯，更不可能要求他们对自己的违法不作为承担不利的法律后果。法谚有云：没有救济，就没有权利。法制上的缺陷是公民知情权难以保障的根本原因。有的学者提出按照现行法制，可以考虑把行政复议和行政诉讼的程序纳入资讯公开制度，凡是法律已经规定有关部门应当提供相关资讯而以保密等借口拒绝提供的，公民（包括新闻记者）有提起行政复议和行政诉讼的权利，请求上级复议部门或者法院审查有关事项，如果不属于秘密或有其他豁免理由，则可裁定或判令该部门提供这一资讯。

随着中国加入WTO，进一步走向世界，如何发展和完善现有的资讯公开制度，不仅是一个保障公民权利、发展民主政治体制的问题，也涉及中国在国际交往中如何实现对等的资讯共享、取得平等的竞争机会等重大利益问题。进一步发展和完善中国资讯公开制度已经是一个相当迫切的课题。

注释：

1 ***：《关于党的新闻工作》，1985年4月18日

2 ***：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，1987年10 月25日

3 童兵：《理论新闻传播学导论》，中国人民大学出版社2000年版，第174页

4 中国国务院新闻办公室：《2000年中国人权事业的进展》，2001年4月10日

5 中国互联网络信息中心(CNNIC)：《中国互联网络发展状况统计报告（第八次）》，
http://www.cnnic.net.cn/develst/rep200107-1.shtml

6 《法制日报》2000年6月20日

7 《中华新闻报》2000年3月10日，《检察日报》2001年3月13日

8 周健：《开放政府信息》，《人民日报》2000年3月22日

本文首次宣读于“中国欧洲面向新世纪文化传播研讨会”，2000年10月13日，都柏林

刊《中国法律》（香港）2001年第6期