魏永征的博客

（1999.11.10.18 :00-18 :50 于北京）

被访者：魏永征，上海社会科学院研究员（□）
采访者：郭镇之，北京广播学院研究员（○）

一、新闻媒介监督与舆论表达
○：我们正在作一个关于”《焦点访谈》和舆论监督”方面的国家社会科学课题。您对新闻法制作了很多研究，今天我想请您谈谈这方面的问题。很多人认为，舆论监督就是批评性报道，您是怎样看的呢？舆论监督应该包括哪些方面的内容？
□：根据宪法第四十一条的规定，公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。批评和建议都属于舆论监督的内容。公民批评国家机关及其工作人员可以写成批评性报道，建议就不是。批评是负面的，建议是正面的。批评包括对决策和行为的批评，对行为的批评多一些。建议则往往是对决策的建议，并不一定是批评性的内容。
○：但它可能涉及政策等比较宏观的问题，可能更重要一些？
□：对决策的舆论监督，如关于土地批租，学者的建议促成了修宪。三峡工程，”上马”派和”下马”派都发表了意见，”下马”派提出的一些意见，如工程的副作用，文物啦，移民啦，应付战争的问题啦，在上马的过程中都尽量避免了。
○：您能否举出几种与新闻舆论监督不同的其他舆论监督方式、也就是非媒介的舆论表达方式？
□：非大众传播的方式最值得一提的就是我们国家特有的新闻内参了。内参不是大众传播，而是组织传播（organizational communication）。但内参的作用是很大的。一部分人民群众的意见是通过内参反映上去的。这是我们国家民主政治很有特色的东西，它对于新闻舆论监督有不可替代的作用。公开的舆论监督要考虑舆论导向，保持一致啊，不能批评上级党委啊，（正面报道和批评的）比例啊，核实啊，等等；而内参相对来说限制较少，比如可以注明未经核实仅供参考，还受特许权（privilege）保护，由于传播方式集中，新闻媒介上的内容领导官员不一定看，但对内参上的内容比较重视。
○：就是说，舆论监督与新闻媒介监督还是有区别的，对吗？
□：按照党的文件和法律文件的用语，舆论监督的行为主体是新闻媒介。如《消费者权益保障法》规定，大众传播媒介要对危害消费者权益的行为进行监督。《价格法》规定，新闻媒介要对价格体系进行监督。所以舆论监督基本上被等同于新闻媒介的监督。
但从”舆论”的定义（”公众意见”）来说，从”对权力发生影响”上来说，舆论监督不限于大众媒介，其他渠道也有很多，如群众来信啊，来访啊，此外，通过各种形式的会议，人大啦，政协啦，包括听取专家学者的意见，都是一定渠道的舆论表达。但是最大量的民意表达是在新闻媒介上。

二、舆论环境改善，立法障碍尚存
○：改革开放近20年来，中国的舆论环境有了很大的改善。您认为，应该对现在的舆论环境给一个什么样的评价？如果说进步了，它进步到一个什么样的程度？如果说还有一些不足的话，有一些地方做得不够或者还有改善余地的话，它又在哪里？
□：总的来说，20年来是发展了，改善了。比如媒介数量大大增加，这就大大增加了公民表达的机会。整个法制走向健全，推动新闻媒介在许多方面按照法律的程序进行运作，保障了公民的权利。等等。
○：相对于人民的要求，相对于社会的经济发展和民主进步，我们当前的舆论监督是滞后呢？或是相当呢？还是超前呢？不过，好像不大听人说，我们的舆论监督做法是超前的。
□：总的前提肯定下来，是改善了。在这样的前提下，谈一下不足的地方。我认为，一个大的问题是，在民意表达上怎样才能有一个规范化的保障。
○：您这儿的”保障”是什么意思呢？
□：从广义上说，表达权包含了知情权，不知情无以表达。知情权是表达自由的”潜在权利”。国际人权法公认表达自由包含了寻求、接受、传递信息的自由。知情和表达都要通过媒介，就要由媒介来决定发表还是不发表，应该有些规范。
○：您是不是说，需要一些条文对公民的表达权利作出具体规定？
□：是的。有些新闻事实或者意见是否可以在媒介上公开表达，有时会以长官意志作决定，被地方利益所左右。有一些情况，从本地角度考虑，不利于本地形象的，过去是出口转内销，现在是本地转外地。譬如说，江苏的事上海捅出来，广东的事浙江捅出来，这种情况比较多。
○：您是否觉得，新闻法应该对公民和新闻媒介的监督权利作出规范呢？
□：我们的《宪法》对公民的有关权利已经有明确规定，如第三十五条、第四十一条，同时又在第五十一条规定公民在行使权利时不得损害国家的、社会的、集体的和他人的合法权利，原则已经有了，现在难的是对权利作出具体界定。○：主要难在什么地方呢？
□：有一些矛盾。一是法的稳定性和舆论导向随机性的矛盾，新闻媒介承担着舆论导向的使命，而舆论导向可说是千变万化，同类的事情，在一定形势下需要这样报道，在另外的形势下必须那样报道甚至不准报道，这是难以用稳定化凝固化的法律来规范的。二是新闻媒介社会控制功能与表达功能的矛盾。世界上把表达自由作为大众传播法的核心问题。但是我国大众传播媒介上的表达要服从社会控制的需要，舆论导向的功能是新闻媒介最重要的功能，而舆论的表达与舆论的导向不是一回事。有时，表达与导向是一致的，那就最好，如《人民日报》登了一位母亲呼吁”扫黄”的来信，正好要抓这个。但有时，舆论反映的问题不是导向要解决的问题，但又确实是要普遍重视的问题，这在法律上就很难规定得那么具体周到。三是权利的平等性和权力的等级性的矛盾，从法的角度说，新闻传播是一种权利，但是在我国的体制下又不能不在某种程度上”权力化”，新闻媒介都隶属于不同等级的党政机构，不同等级的新闻媒介及其记者的采访报道和舆论监督的权能是不等同的，例如就有党报不得批评同级党委的规定，而权利是普遍适用的，笼统规定采访权、报道权、批评权等将很难操作。四是法的刚性和意识形态的弹性的矛盾，文化领域必须区分姓社姓资，这是宪法规定了的，但是具体什么是社什么是资，又是很难划清的，资本主义思想是不能用法律来禁止的，但是我们又不能让资本主义思想在大众传播媒介上自由传播，在这个领域，难以实行法无禁止即自由。所以文化领域的法律至今只有两部：著作权法和文物保护法。五是党和政府的喉舌和人民喉舌的矛盾，我是说法律定位的矛盾。在政治学上这个问题早就解决了，党和政府代表人民的根本利益、长远利益、整体利益以及愿望、意志等等，这无疑完全正确。但是在法律上”官”和”民”并非”一体”，而是两种主体，会有利益冲突，所以要有行政诉讼，那么我国新闻媒介的法律地位是置于”官”的一边还是”民”的一边？我在《被告席上的记者》中最后谈到对于”公众人物”起诉的新闻侵权采取特殊倾斜时，就碰到这个问题。
依法治国，新闻也要走向法治。但是社会主义新闻事业的法治还没有成功的经验，所以需要研究探索。借口现在没有新闻法，阻碍新闻法的研究是完全错误的。
三、信息公开与新闻采访报道权
○：说到新闻法，您认为，在中国目前的国情下，舆论监督主要有哪些法律问题？
□：舆论监督的前提是公开。”监”字有个”眼”（繁体字”监”字左上角”臣”字就是侧面”目”的象形），”督”字也有个”眼”，这两个眼睛都是要看的。我们国家现在还没有”公开法”，没有像美国《信息自由法》（the Federal Freedom of Information Act）那样的法律。当然我不是说我们也要制定这样一部法律，恐怕现在也做不到。但怎么样把那些重要的政务信息公开，在法律上作为国家机关应该承担的义务规定下来，是有必要的。所谓”义务”，就是公民有权要求你公开，不公开你就要承担责任。这样公民的知情权才有保障。信息公开不实行制度化、法制化，舆论监督很难有大的进展。没有行之有效的制度，一些重要信息是否报道，往往取决于长官意志，就很容易把一些事情捂起来。应当说，现在我们现在信息公开状况有了很大改善，司法、行政，都采取了很多措施实行公开，还有一些单行法律有应当公开的统计数字、资料、信息的规定，但许多规定只说”可以公开”，较少说”应当公开”，而不是规定”必须公开”，”公民有权知悉”这样的话几乎是没有的。公开审判在1952年宪法就规定了，但是有很多人却以为前年才实行公开审判。刚刚宣布允许新闻媒介自负其责进行报道，又出来了一个规定，公开审判的案子，经过法官同意，可以记录、录音、录像和摄影。最近一个案子，就是法庭不准记录，记录本被收了几十本。一方面允许报道，另一方面又不让记录，等于让你作不准确的报道。谁记得那么清楚，证人的名字，数字，脑子没有这样的能力。这就是先说公开，接着又把公开的义务大大减轻了。
○：在美国和其他国家好像也有法官对审判公开程度的临时处置权，如不允许录像等。
□：摄影、录音等要由法庭控制这是肯定的，因为弄不好会影响审判、会损害诉讼参加人的权益。但是在笔记本上作记录并不妨碍谁，而且有利于准确及时地报道，过去最高法院以及我见到的北京、上海的法庭规则并没有禁止记录。
○：这次在珠海（记协组织的关于舆论监督的）会议上讨论到”采访权”和”报道权”的问题，总的感觉采访很难。这次珠海市委办公室的办法明确规定不得拒绝采访，您怎么认为？
□：珠海文件用意当然是很好的，是一项有益的探索。这个办法中有不少积极的内容，我都是赞成的。但是对任何人不得拒绝采访一条，我觉得行不通。我认为，记者的采访权是有的，但只在以下情况下有效：第一是对公开场合和公开事项有自由采集信息的权利，记者在公开场所的公开场合可以自由地观察、摄影，公开场所就是在大庭广众之中，公开场合就是可以自由交往的场合，公开事项就是依法应当让公众知道的事项。第二，经被采访者同意，记者有采访的权利，不受第三者干扰和阻挠。第三，在有些特殊情况下，记者有特许权，如战地、灾祸现场，还有会见在押的犯人等。采访权是对付权力干扰的，不是对付采访对象的。记者不应当拥有强制性采访的权力。
○：包括公共官员吗？
□：对。公共官员也可以说”无可奉告”。公共官员如果是在有关部门有公开义务的范围内，按照法规它必须公开的资料，作为一个部门的工作人员必须向记者提供有关信息，法律已经规定了你有责任、有义务。但是如果以个人的身份接受采访还是可以谢绝。在世界上官员说”无可奉告”的情况还是很常见的。当然官员说出”无可奉告”有时会受到更大的舆论压力，这样他就要好好考虑了，权衡利弊。记者提问对于他本身就有一种舆论的压力，但不是权力的强制。我们说，法律上不是还有沉默权吗，刑事嫌疑人在接受讯问时还有沉默权，如果个人对记者没有沉默权的话，那记者的权力非同小可，超过了警官、检察官和法官。记者没有power，记者只有right。记者的采访其实是一种艺术。记者应该与采访对象进行感情上的沟通，取得对方的信任，就可以得到想要知道的。如果你是要揭露他的话，他当然不会对你讲，你可以通过其他合法手段获取材料。这是记者的水平。如果记者做不到这点的话，我想他不是一个合格的记者。你想要只凭一张记者证就得到材料，我想世界上没有这样好作的记者。我在网上看到一位同行写了一篇文章，说记者应当有采访的权力，我认为，这个命题本身就是不科学的。我们中国的媒介从属于一定的权力机构，高级别传媒的记者在power方面超过了世界任何国家的记者。但这不是记者作为职业所拥有的权力，而是他隶属的党政机关所拥有的权力在他身上得到了体现。
四、舆论监督、新闻侵权及官司
○：除此之外，舆论监督还有没有其他法律问题？
□：新闻官司还是一个热门话题。总的说来，我不赞成夸大新闻官司的消极面。新闻官司主导面是积极的，对推动新闻改革有作用。它把我们的新闻媒介从一个权力机构或准权力机构拉到了同公民平等的地位进行诉讼。过去，如果报道有错误，当事人只能要求报纸更正，报纸如果不愿意更正，只能向上级宣传部门告状。上下级部门有时会胳膊朝里弯，有时候就不了了之了。现在有一个中立的第三者──法院──在新闻媒介和被报道的当事人之间进行裁判，在利益上不存在哪一种倾向，可以做到公正。例如奚弘的案子，如果没有法律干预的话她的问题是得不到解决的。按照《宪法》第四十一条规定，舆论监督的对象主要就是国家机关工作人员，人民群众不是舆论监督的对象。我在1994年曾对180个新闻官司案件有过统计：原告具有公职人员身份并涉及公共事务问题的只有45件，其中确认为县处级以上的5件，还有企事业单位30件。判决侵权成立的47件，经调解被告媒介承担不利后果的约50件，两者相加占半数强。判决驳回的也有50多件。可见新闻官司有一大部分不是关于舆论监督的。所以我不赞成说开展舆论监督引起新闻官司，新闻官司是舆论监督的主要障碍。
但是新闻官司这种方式也会有副作用，这种合法的形式可能被受到批评的官员用来作为一种抵制舆论监督的手段。可能会发生、也已经发生过”监督止于官司”这种现象：首先是攻守关系的转化。因为批评一旦见报，新闻媒介或读者来信便是进攻的一方（我批评了你，当然，这没有强制力，你不是非改不可，但它形成了一种舆论氛围），被批评者是守的一方，他当然是要冷静下来考虑自己有什么问题，是接受批评，还是采取什么别的办法。但如果被批评者把事情弄到法庭上去，这种攻守关系就转了过来，批评者成了守的一方，要考虑让法庭审查自己是不是有问题，是否有对方指责的”诽谤”等问题。被批评者成了攻的一方。第二是会把问题搁置起来，有管辖权的机关由于已经进入司法程序而难以过问批评提出的问题，而一场官司不是几天可以打完的，通常一两年，三年，那么经过一段时间的审理之后，如果最后结果是舆论监督是正确的，那么法院也只能驳回起诉，这是因为民事诉讼，法院的权力就是驳回，而不可能就批评文章中的问题责令他改正，这不是法院的职责。而隔了两三年之后，事过境迁，往往这件事就不了了之了。第三，由于新闻侵权不是靠数量来界定，不是80%事实失实才侵权，20％失实就不算，所以有些（被批评者的）问题也可能因为被判侵权而掩盖掉了。被批评者确有一些问题，但用词重了，结果被判侵权。
○：一般主张少用形容词，只报道事实。
□：这些本来应该让被批评者很好反省的事，被批评者却成了胜利者，问题一风吹掉了。第四，官司的结果是批评正确，被告（批评者）被法院认定为正当的舆论监督，驳回侵权起诉，但新闻媒介花了许多精力，已经付出许多代价，当然，还有钱。这些都是难以补偿的。最典型的例子就是徐州市文化局长吴敢诉作家袁成兰案，袁成兰最后是赢了，但她说900字的文章，1000多天的官司，三年没有写文章，对于一个作家来说剥夺写作权利就是摧残生命。
○：所以她说是”惨胜”。
□：对官员和公众人物的批评，是否应有所倾斜，在法学界、新闻界人士中有关人格权、名誉权和新闻侵权的专著，几乎都引用过美国公众人物（public figure）这个概念。我想人们并不是想照搬美国的制度，向往美国的新闻自由，确实是因为新闻官司有一些副作用，要找一些武器。
舆论监督与名誉权两种权利的冲突，要取得平衡，一定要演进到对公共官员和公众人物的保护予以适当的弱化，这些人为了公共利益要对名誉权作一点牺牲。群众提意见过了点头，名誉可能受到点损害，公众人物要作牺牲。因为你的地位已经得到补偿了，因为官员有好多特权，地位、社会影响，有抵御侵害的能力。不像普通人，可能被解雇或受到其他损害。官员不会轻易被撤职，他还可以通过记者招待会发布，予以澄清。对这一点，大多数学者有共识。
○：我想，关于舆论监督与新闻法制方面的问题，您给了我们一个很好的说明，谢谢。

刊《新闻记者》2000年第2期