魏永征的博客

《新闻传播法教程》第二版修改札记之三
 

魏永征
 

我国政府代表在《公民权利和政治权利国际公约》上签字已逾8年，我国政府和高级官员多次宣布将要提请人大审议批准。我国《宪法》也已列入了“国家尊重和保护人权”的规定。但是说起来有些奇怪，就是无论是已经得到全国人大常委会批准的《经济、社会和文化权利国际公约》和这个《公民权利和政治权利国际公约》，政府都没有向全国人民公布正式的中文文本。这多少给我们学习和研究带来了不便。《公民权利和政治权利国际公约》第19条，就是规定表达自由的条款，可以说是驰名于世，在阐述媒介法原理的时候是必须引用的。我在“教程”初版中只好采用了一位学者的中文译文。后来我发现香港特别行政区政府有官方中文文本，这就是香港《人权法案条例》（Chapter383, Hong Kong Bill of Rights）第十六条，其内容就是全文照引了这个“公约”的第19条。该条的中文本应该是我国目前唯一的带有官方性质的中文文本。按照香港《基本法》规定，中文和英文都是当地的官方语言，具有同等法律效力，香港政府的中文译文无疑具有很高的权威性。所以，我在“教程”第二版中就改而采用了香港政府的文本（以下简称港本）。全文如下：
    “一、人人享有保持意见不受干预之权利。
    “二、人人有发表自由之权利；此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择的其它方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由。
    “三、本条第二项所载权利之行使，附有特别责任及义务，故得予以某种限制，但此种限制以经法律规定，且为下列各项所必要者为限：
   “a.尊重他人权利或名誉；

   “b.保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或风化。”

    我注意到，原文Freedom of expression，港本作“发表自由”，但是中国内地学者通常称作表达自由。这仅仅是语言习惯的不同。为了同全书使用的概念一致，我把“发表自由”改为“表达自由”，并在注释中作了说明（第21页）。

    我发现，港本确实有其特色，在某些方面同内地通行的翻译有所不同。根据我对条文内容的理解，我认为港本应该更接近原意。以下是我讲课的提纲，其中参考了现在某国家机关担任重要职务的夏勇博士主编并通校的《人权公约评注》一书。
   
    联合国于1948年通过《世界人权宣言》，提出了关于人权的得到普遍接受的最低标准，成为各国行为的指导准则。但是这毕竟只是宣言，并没有明确的约束力。1966年12月6日在21届联合国大会上通过《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，以条约的形式更为精确地确定了这些权利并且规定了实施措施
   
    这两个条约于1976年生效（签约国达到35个）。截至1993年，《经济、社会和文化权利国际公约》有119个缔约国，《公民权利和政治权利国际公约》有116个缔约国。

    中国加入了《经济、社会和文化权利国际公约》并经全国人大批准，但声明对组织工会的自由保留。1998年中国政府代表在《公民权利和政治权利国际公约》签字。2005年《中国民主政治建设》白皮书宣告：“目前，中国有关部门正在加紧研究和准备，一旦条件成熟，国务院将提请全国人大常委会审议批约问题。”

    第19条在前人的各种有关思想自由和表达自由的经典表述（法国《人权宣言》第11条、美国《宪法第一修正案》、《世界人权宣言》第19条、《欧洲人权宣言》第10条等）的基础上，就有关思想自由和表达自由的问题做出了迄今最明白、最完整、最全面的表述。

1.everyone，每一个人。这是对权利主体的规定。《人权宣言》名为Declaration of the Rights of Man and of the Citizen，在当时真的是不包括女人、穷人和有色人种等。美国《第一修正案》没有规定权利主体，致使至今争论不休。按照everyone，这是个体的权利，不是任何他人或者任何群体和组织可以“代表”的；这是普遍的权利，无论性别、年龄、财产、智力、肤色、知识、官阶以及其它一切资格，一律平等享有。

自由属于个人，不属于公权力，国家机构不是表达自由的主体。

2.意见自由和表达自由。联合国《世界人权宣言》提freedom of opinions and expression, 两者是互为表里的关系。一个意见通常是一个思维过程的产物，意见自由同18条保护的思想自由有密切关系，表达是思想的外化。承认思想自由必定引申至表达自由，实行表达自由就是保障思想自由。不承认任何“定于一尊”的标准。

形成意见和以思考方式发展意见的自由被认为是完全属于私人事务，属于精神领域，它是绝对的，不可被限制的。在德国，把这说成是“私下”的自由，而第二款的表达自由是“公共”的自由。

在起草过程中，有的代表沿袭《世界人权宣言》的提法，提freedom of opinions。但是后来采纳了英国代表的方案right to hold opinions without interference。由于思想自由已经在18条规定，本条则更要强调形成和发展意见的不可干预性。这个提法要求各国政府承担义务，不对任何个人的意见实行强制干预，包括灌输、洗脑、胁迫、催眠术等。更不承认思想犯罪。但是国家宣传、私人广告、个人交谈以及各种媒介每天都在对人们的意见产生影响，这当然不能认为是对意见的干预。两者界限有时也许不容易厘清。

3.表达自由的涵盖

地域：regardless of frontiers，超越国界，思想无国界，历史事实表明，以国界来限制思想和信息传播是徒劳的。

内容：information and ideas of all kinds，各种消息和思想，意味着所有可以传播的消息和思想都受到保护。但是不适用超出传播消息和思想范围以外的行为，如为推翻一个政府的积极准备，包括煽动（sedition），煽动在形式上似乎是表达，但实际上是行动的组成部分，或可称为“言词行动”（speech act）。

方式：口头、书面、印刷、艺术形式和自己选择的其它任何方式。原文media，被译为“方式”，应该更符合原意。Other media前有一个or，即与前述口头、书面、艺术（其中有些表达不一定通过媒介）等方式是并行的。这既包含了一切媒介以及一切不被认为是媒介的其它方式，也包含了选择自己创设的媒介和选择别人创设的媒介，不至于造成只能选择媒介不能创设媒介的曲解。

在起草过程中，曾经有意见沿用《欧洲人权公约》关于表达自由不阻碍各国对广播电影电视发放许可证的规定，遭到否决。

4.表达自由包含了知情权

表达行为被分解为寻求（seek）、获取（recieve）、传播（impart）三项。原文impart通常译为告知，在中文语境中，告知较多被理解为个人之间的行为，而此处显然还包含了向更多的人、向公众告知以及相互之间的告知（交流），译为“传播”应该是更确切表述了原意。寻求和获取是表达的前提，同时又是对他人表达的接受，保障寻求和获取思想和消息的自由，是保障表达自由的必要内容。政府既不能干预个人为表达而寻求和获取外界的思想和消息，也不能制止个人传播希望他人知悉的思想和消息，这才有完整的表达自由。

表达自由包括知情权的思想最早出于J. Milton（1644）。他说：让我们自由地去知悉、表达和争论。Give me liberty to know, to utter, and to argue freely according to conscience。1946年联合国第一次大会宣告信息自由是一项基本人权。在《世界人权宣言》中，把寻求、获得和传播信息和思想的自由纳入表达自由。ICCPR19条沿用了这个提法。

有印度等国代表提议用gather替代seek, 以59:25:6被否决。Gather被认为是消极自由，而seek则是积极的。它要求政府承担更多的义务、采取更加积极的措施来保障民众的知情权，这成为各国制定《信息自由法》的源头。

《欧洲人权公约》只有receive and impart，没有seek，后来欧洲理事会在1981年通过补充建议，规定成员国内每个人有权通过申请获得公共机构拥有的信息。

5. Confront with whom? 针对谁？

《欧洲人权公约》规定without interference by public authority, 即针对公共权力，针对政府。

为什么ICCPR没有这样明确提呢？这是因为许多国家代表认为私人财团、垄断媒体集团对于表达的干预同样十分严重，应当反对。所以取掉了by……。

不过人权的核心还是限制公权力。

6.restrictions限制

表达自由是一项可以克减的人权。起草过程中提出过30多项限制，诽谤以及鼓动犯罪、推翻政府、泄漏国家秘密、侵害司法独立和公正等等，最后归纳为两点，a是保护私权，b是保护公共利益。

在逻辑上，比《欧洲人权公约》第10条更为严谨。

注意这里不包含正确和错误的界限。表达自由允许那些偏激的、冒犯性的、令人不安和震惊的意见的表达和传播。

7.restrictions with restrictions限制的限制

这就是第三节“only be such as provided by law and are necessary”这句话。

限制由公权力实施，而公权力限制表达自由的措施也必须是有限制的。

a. only be，仅仅是，就是只是限于这两条，没有其它，没有“兜底条款”，公权力不可以超越这两点再加码。

b. provided by law, 以法律规定。包括：必须是正式的合乎程序的法律（单纯的行政规定的限制被认为违反公约）、必须事先公开发布的、必须提出明晰的人们易于理解的因而对自己行为后果具有可预见性的标准（而不是害怕“我这样写会犯法吗？”）。

c. necessary, 必要的。这是指在一个民主社会里确有必要限制。有这样的判例：符合限制的范围也符合法律规定，但是没有必要，就不应当限制。

欧洲人权法庭在判例中确立了这样的原则：

The interference must be prescribed by law, 有关干预必须以法律规定之

It must serve a legitimate purpose, 它必须服务于一个正当的目的

It must be necessary in a democratic society, 它必须为一个民主社会所必要

这三条同ICCPR是一样的。

欧洲人权法庭对necessary还有三点解释：一是干预行为必须同迫切的社会需要相吻合；二是必须同所要达到的正当目的相称；三是政府必须就干预举出充足的理由（举证责任）。

80-90年代，一些人权组织或会议还就对公权力限制表达自由问题提出一些更明晰的标准，著名的有西拉库萨原则Siracusa Principles, 约翰尼斯堡原则Johannesburg Principles等，这些只能认为是一些学术意见，而不具有任何约定性质。