信息公开制度在中国
信息公开制度，狭义是指政府依法向公众公开持有信息的制度，广义是指社会一切公共组织依法向社会公开持有信息的制度。在一个社会里信息公开及其有序化的程度，反映了这个社会经济发展和民主政治建设的水平。本文主要对中国现行法律制度中有关信息公开的内容作一简介。
一
信息公开的核心是保障人民对于国家和社会事务的知情权。在许多情况下，公民可以自由地寻求、获取所需要的信息，国家、社会和他人只是承担了消极地不予非法干预、妨碍的义务。但是，有不少信息往往被控制在政府和其他公共机构或人士的手里，公民的知情权就必须借助政府和其他公共机构或人士的积极的行为才能实现，这样，后者就负有公开信息的义务。
在法理上，知情权被认为是表达自由中的一项权利。国际人权法公认表达自由包含了寻求、获取和传递信息的自由。从这个意义上说，关于公民知情权的法源在中国是很丰富的。1982年《宪法》规定国家的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；人民代表大会对人民负责，受人民监督；关于公民权利，不仅规定了言论出版自由，而且特别规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员的批评权和建议权。知情权无疑是以上任何一项权利的潜在权利，从而政府和其他公共机构承担提供有关信息的义务自然具有充分的宪法依据。
但是80年代以前在实行高度集权的计划经济条件下，社会信息长期处于封闭的状态。国家不仅统一分配产品，而且统一分配信息。信息向公众传播主要渠道是通过等级分明的社会组织层层传达，大众传播媒介在传递信息方面只起到辅助的作用。信息的自由流通是伴随着改革开放而发展起来的。商品的自由交换使各类信息激增，同时促成了人们信息需求的高涨。对于经济信息的需求激发了对于社会信息、政治信息的需求，后者也逐步走向开放。80年代末，中共十三大提出“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，以中国执政党的名义正式确认人民的知情权，并且对于领导机关公开信息作出了郑重承诺。在邓小平倡导发展社会主义市场经济以后，中国加快了经济改革和法制建设的步伐，信息公开走向制度化、法律化。
从满足公民自由寻求和获取信息的角度说，国家主要是提供或保障有足够数量的传播媒介和通讯工具。这方面中国有显著的发展。在1978年，这个10亿人口的国家（不包括香港、澳门和台湾，下同）只有报纸253种、5500万份、期刊930种、广播电台93座、电视台32座。至1998年，全国共出版报纸2053种、300.4亿份，期刊7999种、25.4亿册；共有广播电台294座，中央和省级电视台560座，县级广播电视台1287座，教育电视台75座，全国电视覆盖人口达到89%以上，电视观众达10亿多。1993年起中国实施以“金桥工程”等命名的信息设施系统工程，1994年加入Internet。截止2000年6月，全国共有上网计算机650万台，上网用户1690万人。这些媒体和工具是公众获取信息的技术基础。
从承担向公众提供必要的信息的义务角度说，国家主要是通过制定有关法律，分清保密和公开的界限，以国家的强制力保证政府部门或有关公共机构及时地准确地按照合适的程序提供有关信息，并承担相应的法律责任。
二
世界各国信息公开制度的立法大抵有两种情况，一种是制定全面规范国家行为信息公开的信息公开法，一种是在有关诉讼法、行政法或者地方性法律中订立信息公开的条款。中国属于后者。
①依法应当公开的事项
通常认为国家行为公开的最主要内容为国会公开、法律公开和审判公开，在中国法律中得到确认。《全国人大议事规则》规定全国人民代表大会公开举行，并通过新闻发布会等方式向社会公布。《立法法》规定保障人民参与立法活动，并且对法律和法律解释、行政法规以及其他法律文件的公布方式作了详细规定。《议事规则》还规定重要法律的草案也应该公布，广泛征求意见。《行政处罚法》规定行政处罚的依据必须公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据，从而永远结束了以“内部文件”处罚公民的历史。至于审判公开，虽然早在1952年《宪法》就已经规定，在1982年《宪法》和民事、刑事、行政三个诉讼法里都规定了除法律另有规定外，审判一律公开，但是实施并不理想，直到近年来才形成制度，最高法院发布了有关开庭、举证、质证、宣判和公民（包括新闻记者）参加旁听的“规则”和“规定”，还实行了有选择地通过电视直播庭审、通过大众传媒和Internet公布裁判文书并接受公民查阅等措施。
在经济信息方面，《统计法》及其实施细则的规定，国家统计局定期发布全国国民经济和社会发展的统计公报，地方统计局也定期公布有关有关资料。为了加强对于企业行为的监督，《产品质量法》建立了产品质量的监督管理制度，规定对产品质量抽查的结果应当公布。随着现代企业制度的长入，公司制在中国得到全面推广，《公司法》和《证券法》都规定了上市公司和证券的发行、交易实行公开、公平、公正的原则，有关信息应当持续公开。
关于其他社会信息，如《城市规划法》规定城市规划应当公布。《环境保护法》规定，国务院和省级政府的环境保护行政部门应当定期发布环境状况公报。《气象法》规定，气象预报和灾害性天气预报由国家的气象台站按照职责公开发布。《防汛条例》规定，政府防汛指挥部应该及时向公众发布防汛信息。《防震减灾法》和规定地震灾区的省级政府应按规定向社会公告震情和灾情，并对地震预报的职责做了规定。《传染病防治法》规定，国务院卫生行政部门应当及时如实通报和公布疫情，并可授权省级卫生行政部门及时如实通报和公布疫情。等等。
在中国信息公开举措中有特色的一项是《村民委员会组织法》规定的村务公开，即由村民直选产生的村民委员会必须定期公布诸如财务状况等涉及村民利益的各种事项，并接受村民的查询，若不公布或公布不真实，村民有权向上级政府机构反映，违法者须承担责任。
关于历史资料的公开，《档案法》规定国家档案馆保管的档案一般满30年即向社会开放。涉及国防、外交、国家安全的档案开放时限为满50年，满50年仍可能对国家造成重大损害的，可以继续延期开放。
②依法不许公开的事项
按照“法无禁止即自由”的原则，除了法律规定的秘密事项的信息外，公民皆可自由地寻求和传递，所以秘密事项界定的明晰化，对于保障公民的知情权也是十分重要的。
最重要的当然是国家秘密。按照《保守国家秘密法》，国家秘密是“关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”，并列出七条范围，在很大程度上克服了过去存在的随意性。
其次是法人秘密。主要有商业秘密，按《反不正当竞争法》是指“不为公众所知、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经济信息”，以不正当手段获取、披露商业秘密等行为都是侵犯商业秘密行为。
第三是个人秘密。在中国对个人资料的保护只有一些法律对个别事项的零散规定，还没有系统的规范，近年来由于不适当地公开个人资料而引起的纠纷时有发生。
③信息公开的程序
中国信息公开的程序主要采取由政府主管部门或者授权部门统一发布的方式。50年以来，重大政务信息一直由国家通讯社新华社统一发布，全国人大在80年代正式决定新华社是国家集中统一的新闻发布机关，举凡执政党和政府的重大政策、决定，重要文件，重要会议新闻，党和国家领导人的重要活动和重要谈话，重要人事任免，以及近年反腐败的大案要案等，都由新华社统一发布，其他单位不许擅自披露。前述那些依法必须公开的经济、社会信息，多数也规定由主管部门统一发布，往往同时规定禁止其他单位披露。这种统一发布的好处是信息准确无误，不会发生因失实、失真或者片面猜测之词而影响社会安定，缺点是信息渠道单一，容易延误或封锁消息。
公众向官方获取信息，也须遵循一定的程序。例如旁听法庭审判，就必须遵守法庭规则。公众获取统计、气象等信息，查阅档案等，也有明细规定，有的是有偿的。
上市公司和证券市场的信息披露有独特的程序。它不可能采取那种统一发布的方式，因为市场是自由的，但是又不应当放任自流，因为市场活动既要公开，又要公平、公正，有关信息披露不仅要及时、准确，而且要保证获取信息的公众机会均等。《证券法》和有关法规规定：上市公司对于有关重大信息和文件必须在一定时限（例如一个至若干个工作日）内发布，上市公司财务和经营状况和有关情况必须每年分中期和年度两次持续公布并允许公众查阅，临时发生的重大事件信息在报告证券监管部门的同时由各家传媒一齐公告，还规定信息内容必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，内幕信息不得提前泄漏，并且规定了严格的制裁措施。
三
我们可以看到，中国的信息公开已经初步形成了一些制度。在高层中对于国家行为必须向人民公开已经形成了共识，并且不断采取措施加强透明度和公开性。在法律中对于若干最重要的必须公开的事项已经有所规定，其中有的已经有了具体的可操作程序。
但是中国提出信息公开还只是十几年的事情，有关制度还处于初级阶段。首先，官方信息公开的范围还比较小，还不能象有些国家那样，由政府部门定期把可以公开的档案、资料、议题等公布出来，任凭公民查阅。其次，现有关于信息公开的规定只是原则性的，而没有可供操作的具体界定。第三，信息公开和保密至今没有纳入司法审查的范围，《保密法》只规定当是否属于秘密事项发生争议时由保密工作部门确定而没有规定可以向法院起诉，如果有关部门拒不提供有义务提供的信息，还没有合适手段要求他们必须提供。
中国的信息公开制度将随着经济和民主建设的发展而逐步健全。
2000-8于爱尔兰
Leave a Reply