魏永征的博客

在2011年十大传媒法事例研讨会上的发言

新闻出版总署《关于严防虚假新闻报道的若干规定》是什么？有人在网上给我提问题，这个规定是行政法规吗？还是自律的规定？如果是自律的规定，怎么有这么多的强制性的处罚措施？我同徐迅也讨论过这个问题。

这个规定是在2011年11月11日发布的，美联社在北京时间当天晚上就报道了，可见外国很关注。它的标题是《中国要设法遏制互联网上的新威胁》。其中有一段话我们可以研究。它说有许多规则在其他社会的新闻编辑部也是正常程序，不错，新闻要核实，不能报道道听途说的东西，西方、中方都是一样的，不是中国的特别规则；但是美联社接着说，在中国这些规则往往用来增强政府的控制。什么意思呢？前面这句话，这本来就是新闻编辑部里都应当有的规则，但是中国不同的是，这要由政府出面来规制。新闻出版总署当然是政府部门啦。

版署这个文件，我写过一篇评论文章予以充分肯定，指出这是在新闻规律基础上概括的新闻专业规则，可以成为司法审判判断主观过错的依据，并举美国和英国的例子作為印證。但是中西有一个很大的不同，就是西方这些专业规则是行业或者媒介机构自己订立甚至是不成文的自觉形成的，而我们要由政府出面来规定。

现在我们就要考虑这个文件到底是什么？这是法律吗？不是。它不是《立法法》规定的法律文件的范围。连部门规章也不是，因为是由新闻出版总署办公厅印发的。所以不具有法律法规规章的地位和性质。有人说，这是规范性文件，不错，但是规范性文件是一个总称，还得考虑是什么规范、什么文件？是自律文件吗？也不是，因为它不是行业组织比如全国记协颁布的，而且自律必须建立在协议的基础上。行业组织是采取会员制的，比如记协全国所有媒体都是团体会员，要制定普遍性的规则，得征求代表性的常委、媒体的意见。西方也是如此，比如PCC，也是会员制，大家通过并遵守协议。自律必须建立在道义认同上，这个“规定”不是协议，新闻出版总署没有与大家商量过什么协议，因此它既不是法律也不是自律。

我们且看它的特点，首先它是领导部门、政府部门或者别的行使权力的部门制定的。第二，它是采用了一种组织强制力。它不是法律，但是它有强制力，后面有很多处罚。要实施组织强制力，必须在一个组织的内部，如果不是法律，但它又有强制力，不在一个组织内部是做不到的。这在我国是一个重要的社会机制。法律可以用国家强制力保证，比如工商局可以处罚任何一个公司，因为它依法行政，有法律作依据。但是新闻出版总署同报刊出版社的关系并不是同国家工商局与各种企业之间那样，它的强制力在体制内部。还有一个特点，它的处罚是灵活随机的、区别对待的。比如今年对成都商报的事件 处罚，是很重的，但是对国税47号假文件的假新闻 ，涉及一些顶级媒体，后来有什么处理，我没有看到过，大概内部处理了，好像就是发一个内部通报，所以就有很大区别。如果按照法律面前人人平等的原则，这是不成的。

另一个处罚特点是单向性，而法律是双向的。如果对行政处罚不服可以向法院起诉，但是在新闻出版系统里，我们没有看见任何一个新闻单位向新闻出版总署提起行政诉讼，为什么？其原因就在于形态不同，它不是法律的问题，而是属於纪律的范畴。我们经常在讲宣传纪律，上级要求下級執行紀律，如有違背行为给下级的處罰是纪律处分。纪律是什么？纪律必须在一个组织内部实施，纪律就是凭借一个组织自身的等级结构推行的强制性规范。

所以回到我前面讲的，为什么我们要有主办单位和主管机关，就是要把全國所有的新闻出版单位纳入到一个统一的组织里，这也就是通常我们说的“体制内”。新闻出版总署和各省各地的报纸、期刊、出版单位是上下级关系，而不是国家工商局对大大小小的公营企业、私营企业的管理关系，这样我们才能用宣传纪律管理，这就是要坚持主管机关和主办单位的一个重要原因。主办主管制使得各种报刊图书出版机构都直接或间接地隶属于主管部门的领导之下。电台、电视台更是政府台。所以今后的新闻媒体，即使在产业化的背景下，我们还是在一个统一的主管机关的领导下，能够弘扬主旋律，坚持正确的舆论导向，传播社会主义核心价值观，不会出现方向上的问题。