魏永征的博客

新闻传播立法，借两会东风，吹皱一池春水，引来各种意见的交汇。笔者认为，对于各种不同意见可归纳出的最大共识，就是都期望国家在经济上高速发展的同时，我们的政治文化社会也都能够朝着更文明健康自由的方向发展，而这正是“中国梦”的核心所在。

一、 新闻传播立法之意涵

在探讨相关立法的问题时，必须对于一些范畴、概念、议题（issue）先进行区分和辨析，这以便明确大家研究的问题、探讨的议题具有相同指向，从立法技术上来讲，立法宗旨与调整对象和规范方法之间具有内在逻辑性和协调性。

关于新闻传播立法，从广义讲，凡是对与新闻传播活动相关的行为和组织方面所制定的法律规范都属于新闻传播立法。它包括“硬法”和“软法”两个层次。所谓“硬法”是指由享有立法权的国家机关制定的和依法授权的机关的制定的法律规范或者判例法国家的判例，也就是严格意义上的法律；所谓“软法”是指虽然不属于硬法，但是对于相关行业组织和人员的行为具有类似于法律的约束力行业规范、宣传纪律、相关政策等。所有这些合起来，就是法学理论上所称的“实质意义上的”新闻传播法（如果有用“新闻传播法”命名的法律文件，则称之为“形式意义上的”新闻传播法）。它调整的范围涵盖了新闻传播领域的所有重要方面：如宪法层面的基本权利的规定与保护；组织法意义上的新闻传媒的管理制度、管理体制、机构设置、职权范围；行政管理法方面的准入制度、内容标准、行为规范、从业人员管理、法律责任；产业法方面的产业政策、竞争秩序、产权制度等；民法领域的人格权和财产权保护问题。这些又都分属“公法”和“私法”领域。如果我们不去对相关立法的哲学基础、价值取向、立法目标的差异和旨趣做价值区分，那么，我们可以说我国的新闻传播立法已经有着非常多的内容。说新闻传播立法已经基本完备，也言之成立。

其实，当下人们所谈新闻传播立法多数并非指上述“实质意义上的新闻传播法”。人们所说的“新闻法”，从历史发展的角度、各国实践和学界一般共识来说，它属于公法范畴，是宪法与行政法问题，即如何通过法律的方式来确定新闻传播机构与政府的关系、新闻传播活动面对公权力所享有的权利、对公众所承担的义务和责任。本文所谈“新闻法”也是指此含义之下的“形式意义上的新闻法”，也就是当下大家所争论的新闻法。那么，新闻法是否必要，并非是一个没有基本标准的见仁见智的问题。在一定的价值理念之下，也就是在“明确基本标准”之后，对于这个问题的结论还是明确的。

二、新闻立法概览

伴随着大众传播技术的发展和应用，新闻传播成为一个专门的活动与行业，人们在一开始就认识到它在传递信息、事实和意见方面的强大功能及对于社会方方面面产生的极大影响。但是，人们对于这种影响的价值评价则各有不同，差异极大。由此，也带来了国家和政府针对新闻传播的不同态度以及不同旨趣的立法。大体说来，分为两类。一类强调新闻传播的自由，这是基于保障社会成员的表达、知情、受教育、娱乐的权益及提供公共讨论平台的旨趣；一类是强调新闻传播对于国家政权的责任，让新闻传播主要服务于巩固政权、对敌斗争、维护整齐划一的秩序的追求。概括两类的大致差异如下。

前者，平面媒体传播行为首要依靠“软法”调整，即对于传播内容通过新闻伦理和、执业规则对媒体机构和从业人员进行自律或行业规范，当其传播行为超过法律界限时，依靠民法和刑法的相关规范来调整；对于广电媒体，曾经由于资源稀缺，为了公共利益，会通过立法制定一些节目政策和标准的管制措施。互联网的出现，虽然曾经一度带来相关认识的混乱和冲突，但是如今应该说也已基本清楚：来自新闻专业媒体机构的内容依然受制于在传统媒体时代行成的规范和约束标准，来自非新闻专业机构的PGC、UGC，在自律的基础上，探讨共律。对于超越法律界限侵害他人人格权、财产权的，依据民事、刑事法律来追究其责任。从这个意义上来讲，对于新闻媒体报道什么内容、新闻媒体从业人员除了职业伦理和专业规范的自我约束，公权力和相关立法确实不能有或不能有太多作为，否则可能会带来宪法问题。

后者，有完全有别于前者的对待新闻的态度、理念和制度。因为，杂乱、多样、无序的事实呈现和意见表达，显然不有利于对于政权基础合法性、神圣性的承认与观念形成，不利于整齐划一的秩序状态的形成。因此，统治者必须对于新闻媒体报道什么、如何报道采取有效的控制。为了确保控制的有效性，统治者要建立专门的控制系统；其次，对于新闻媒体的管理者、从业者要有一套严格管束的制度；第三，对于媒体生存的命脉，产权也要精心考虑，只有强调国有产权，才能确保媒体发声的控制权掌握在既有的控制系统手中；第四，为了确保新闻从业人员内心对于管控机制的确信，也就是大局意识、导向意识，还要构建一套形成这种确信的理论，如国家利益、占领舆论宣传阵地等等；第五，要在各种立法中都要涉及内容管理部门职权，内容管理的要求。第六，要有一套行之有效的具体方法，那就是直接的命令、电话、条子、通知等等。因此，媒体主要是负责宣传的义务，而不是随意表达的主体。此种情形下，宣传纪律，行政命令相对于法律规范更直接有效。已有的法律规范也是为了强化这种控制的有效性，所以这样法律规范在既有的框架下一定是越来越多，比如我们实际上对于互联网新闻传播的法律规范和要求不少于、甚至多于传统平面媒体。

改革开放以来，对待新闻媒体，我国呈现为出剪刀差的走向。一方面，伴随着改革开放的不断深入、信息技术的发展，包括新闻传播管理者在内的整个传媒管控系统的开明程度在提升；另一方面，过去粗糙简单的管控方式，通过多年的不断发展，演变成在管控方面的立法（广义的）以及具体的制度和手段越来越精细，越来越多样化。所以，说我国重视新闻传播立法，确实如此。如今这种重视管控的理念和思路继续延伸到互联网的管理，不仅覆盖到具有新闻传播功能的有大众媒体属性的网络平台，也延极至属于社交平台的自媒体、即时通信领域。

如果我们把探讨的“新闻法”明确在公法意义，特别是宪法制度的一部分。那我们要知道，如今的时代背景与近代资产阶级反抗封建专制，殖民地区反抗殖民统治、后发民主国家抗拒集权所制定的保障新闻自由的法律的时代背景、政治、经济、文化环境已经有了很大不同。在传统专制时期，政府与新闻界就是对抗关系。如今，信息流动的便利、以及随之带来的社会理性程度的提升，一般对于不同意见的宽容程度已经有了极大的提升。在我国，宪法三十五条也早已铭刻了既属于全体公民，也属于专业新闻媒体和从业人员的表达权利。我国的媒体，特别是新闻媒体和政府之间不仅不是对抗关系，而且是一种保护、扶持、要求和自觉遵守要求的关系。当然，我们也深深知道，在一个没有言论自由和意见自由传统的社会，老百姓自身也难以宽容他人言论和意见的国度，再加上我们远未就国家与社会二分、政府与市场应该有清晰的界限的认识达成共识的背景下，来自一些方面的新闻法的制定要求，意趣定是不一致的。

三、 要重点对待的几个问题

无论如何，如今我国家整体文明程度在提高，执政者也在逐渐改变家国一体、国家是一家一姓天下的古老观念。因此，现在强调的新闻立法，应该既不是要与政府作对的立法，也不是纯粹为了内容管控的立法，它应该是为了更好地实施宪法条款、整体上增进社会成员福利、能更好地培育新闻传播的专业水准与质量、提升国家软实力的立法。在此意义上，无论是否有形式意义上的新闻法，但是我们必须要统筹考虑以下方面：
第一、 在理念上，不断深化改革我们的认识。

要将我们的宗旨“一切为了人民”之“人民”还原到组成国家这个最大社群的每一个分子，也即每一个具体的人。如此，宪法规定的基本权利，政府作为“公仆”服务的对象，以“权利制约权力”，才有切实有形的主体，才会使法律不仅仅是躺在纸上的东西。十八届四中全会关于《全面推进依法治国进程的若干重要问题的决定》，强调要推进国家治理体系改革，从本质上讲就是要把国家与个人之手段和目的的关系进行再认识并重新界定。过去仅把普通社会成员作为抽象的人民，作为国家机器运转来尽义务的主体。此种观念之下，政府权力可以无限大，不受约束，可以完全不考虑具体个人的利益、尊严和感受。而今后，无论是公权力本身的横向与纵向划分，还是整个政府权力与私人权利之间的边界划定，都要从有助于人的幸福、安定、生活工作便利、价值感更容易体会到的角度来改革，这是国家治理体系现代化的必然结果。历史上，周而复始的“官逼民反”，实际上就是官府权力没有边界的结果。事实上，一个社会当中，如果具体个体意见有发表的地方，利益受到损害有及时有效救济，通过公共讨论形成的公共政策基本上有一个公平的目标，那么这个社会就不会因为积压太多的怨气和怒气，从而积聚太大的破坏量能而导致现行秩序的崩溃。

现在，再观我们社会上出现的很多严重伤害新闻业、影响人民表达权和知情权实现和满足的情形，很多时候其实并非是国家观念，执政合法性的宏大问题；也不是最高决策者不明察的问题，其实只是那些直接负责制定具体政策和执法的人员的个人和利益集团的私利作祟，这在任何国家都一样。当然，我们现行的公务员、党的领导干部选拔聘任方面的缺陷，使得许多相关岗位上的官员无论个人素质、水平、能力完全不适应其岗位要求。我们在宣传、传媒领域查处的一些老虎苍蝇，借助自己手中管控和影响媒体的职权，为非作歹，这并非意识形态问题，只是没有约束的权力带来的腐败问题。

至此，针对新闻文立法要涉及的表达问题，我们应该重新审视我们的管控理念、改变充实我们管控的知识基础。以往对于新闻传播内容的控制着眼于维护政权的稳定，并以此作为审查判断言论和意见的危害标准，现在看来需要改变了。如今资讯日益发达，可以将世界上任何一个人的一切基本上置于聚光灯之下，那种古老的“为尊者讳”的心态和观念需要慢慢淡化和扭转了。因为，正是由于这种心态，才使得各种大大小小的老虎，不计其数的苍蝇可以避开纪委、监察、司法、公众的视线，为所欲为。因此说，那些批评政府、指摘领导、对于公共事务发表不同意见的言论不是真正有危险的事物。而真正有危险的是对于国防和公共安全进行攻击的行为、因自身利益得不到表达和公正对待的所产生的极端行为。网络环境下包括了攻击和毁坏网络设施的安全、运行系统的安全、交易行为的规范与安全等。

第二、从技术上要清晰的几个问题

1.要区别新闻法与著作权法的调整范围。在广义的新闻传播立法中，属于著作权调整范围的，直接作为著作权立改废的问题来表述，避免使用引起认识混乱的“新闻传播法”。著作权法重在保护产生作品的主体的著作人身权利和财产利益，平衡作者与作品的利用者与社会公众之间的利益关系，其本身并不承担作品内容究竟为何的审查与控制职能。网络媒体对于新闻的传播能否有免费午餐，这需要通过平衡著作权法上的各方利益，通过确定著作权法的权能、法定许可和合理使用制度的发展和完善来解决，而不是靠通过内容控制来实现。靠著作权法实现不了对于内容的控制，靠内容控制解决不了媒体自身的著作权益问题，将这两者视为手段与目的的关系，是头疼医脚的问题。

2.区分新闻从业人员的宪法权利与一般民事权益。记者被打、以及其他民事权益受损，这多数属于私法领域的问题，不属于新闻法调整和保护的范畴。既有的民事、刑事法律已经提供了充足的规范和制度资源。在这一层面的问题上，更为主要的是如何真正提高记者的专业素养和执业水平，提升新闻从业人员的职业伦理和道德水平。如果是因为自身缺乏相应的执业经验与技巧、相应的职业水准和能力，这些情形，即使有了新闻法，即便是一个被称为是“授权法”的“新闻法”，也无法解决这样的问题。确实，新闻从业人员，特别是调查记者，也是高风险职业，每年全球各地会有不少优秀的记者受伤、殉职于战争、武装冲突、恐怖、灾难、交通事故、暴力等各种场合，这些记者令我们尊敬，但这些问题的解决不是新闻法所担当的责任。当然，如果媒体和记者不能依据自身的专业判断报道自身认为应该报道的问题，或并由此受到公权力或优势机构的打压和追责，这便是我们所说的新闻法要肩负的使命了。如果我们随意扩大了新闻法的调整范围，那么狭义的形式意义上的新闻法，也就是许多人期望制定的新闻法，就失去了它存在的必要。

3.对于新闻传播立法的重视程度不以是否有某个具体法律文件为标准。

不同的理念带来了不同国家和社会对于新闻传播的不同态度；新闻传播立法的不同旨趣、不同方式。如果说因为没有一个狭义的形式上的新闻法，就是不重视新闻传播、不重视新闻传播立法，这是需要商榷的。美国没有一个狭义的形式意义的新闻法的法律文件，但是它们可以直接援引被视为“世俗圣经“的宪法直接来对新闻传播中出现的问题进行司法处理，诸多宪法判例都是关涉新闻媒体的。英国也无此文件，但是英国媒体所受到的权利保护以及诸多精细复杂的规范机制，无论从授权角度还是规范角度都垂范于世。应该说各个国家都很重视对于新闻传播的保护、规范和管控，不同的是重视的焦点不同。如今当我们强调依宪执政，建立了宪法日，公职人员就职都需要向宪法宣示的时候，如果对于关涉新闻媒体及从业人员地位和权益的纠纷也能够直接援引宪法35条来处理，我们不能说这是我们对于新闻传播的重视程度降低了，恰恰相反，这是将其提升到了前所未有的程度。我们期待着宪法条款的被激活。

第四、完善新闻法治的路径思考

放眼当前、展望未来，针对与民众的表达权益、新闻媒体的地位和其在社会生活中的影响、提升我国文化软实力的梦想需要，是否要制定一个狭义的“新闻法”是一个需要关注的问题，而更为根本的、可行的是整体上推进新闻法治建设。

1.我们首先需要的是政府权力清单列的具体，合理精细的列举，这当然包括主管宣传的党的部门和政府部门的权力清单。

2.进一步完善行政许可、行政程序、行政处罚、行政复议、行政诉讼制度。尽管我们对此已经有了不少法律规范，从理论上讲能够为新闻媒体及其从业人员维护其“新闻法”上的权益提供了制度框架，但是，制度本身的缺陷，导致其难以发挥作用。

3.在网络时代，信息技术已经可以使我们在全球范围内无障碍无死角的交流的今天，在刑法方面，先做减法。通过刑法修正案废除那些纯粹基于言论的犯罪规定，即使不能立即废止，也尽可能慎用，避免尽可能将言论性犯罪适用扩大化的情形。

4.进一步推进司法改革，在制度上尽可能确保司法机关能够遵循法律和事实审理案件。同时，要使审判人员能够不断积累对于传媒法律案件的审判所需的理论修养、专业知识和经验。如果司法机关不能够理解事实与意见交流的重要性，不能够知晓在尊重表达权和知情权前提下的利益平衡、表达界限划分的重要性，那么司法机关对于法律的解释，具体案件的审理都会影响到公民权利的保障。

5.针对大众传播和网络传播的内容，要区别新闻和时事报道（current affairs），其他类型节目与社交媒体的内容。应该确立科学的分级制度，完善细化对于诽谤、隐私侵权的公共利益的抗辩事由。现代民主法治国家，对于传统平面媒体和广播电视媒体的新闻报道有不同的立法态度，也就是平面媒体依靠自律规范，诽谤法律等来规范。广播电视通过通讯法直接对于新闻报道的标准作出要求。在美国有关于针对平面媒体和广播电视媒体的“两个宪法修正标准”的现象。网络时代，专业平面媒体的报道和广播电视的报道在新闻报道方面仍然依据既有的规范模式。UGC的内容只要依靠自律，共律等。

结语

作为一个人，一个公民，我们希望我们生活的国度，我们的同时代人以及我们的子孙后代都能够生活得有尊严，有安全感，有保障；我们这个资源丰富，自然环境多样的国土更能够成为我们的美好家园；被认为是世界上最聪明之一的民族能让自己的教育为孩子带来快乐，成就他们有意义有价值的人生，而不是只要有钱有条件都想负笈远渡重洋；我们的科技和文化真正能够具有领先性和影响力。

因此，新闻立法是制定作为宪法层面意义的“保护法”、行政法意义上的“规范法”，还是宣传工具的“控制法”，虽然都是公法意义上的行为，旨趣相差甚远。如果缺失了或不能强化宪法关于权利保障的基础，“有”或许比“没有”更糟，这会让我们中国梦的实现要走的路更长，要等待的时间更久。