魏永征的博客

《新闻传播法教程（第四版）》修订札记之五

2008年《政府信息公开条例》实施以来，我国政府对这项工作是抓紧的，几乎每年都会出台一些措施，取得的进展也是大家看见的。

但我现在说存在一个“瓶颈”：根据“条例”，政府信息公开有主动公开和公民、法人申请公开两种方式，问题就在规定申请公开的第十三条：

“除本条例……规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其它组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”

这条规定，非但与“条例”第一条立法宗旨“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度”有距离，也与第二十条、第二十一条的規定不相配。第二十条规定申请公开只须提供姓名和联系方式、信息内容描述、信息形式要求这样三项，第二十一条规定行政机关可以有四種答复：属于公开范围的告知获知方式和途径，不属于公开范围的说明理由，不属于本机关或信息不存在的告知相关情况，申请内容不明确的告知更改或补充，兩條都是穷尽列举。而這第十三條，又規定了什麼“自身……特殊需要”云云，這是不是意味着對申請信息公開又加上額外的條件呢？

我在《教程》第三版是这样写的：

对第十三条“可以有两种理解：一种就是简单理解为政府主动公开的信息尚不能满足自身需要，所以要特别申请，另一种则是逐词理解，如申请人必须说明是‘自身’而不是别人需要，必须说明是‘生产、生活、科研’范围内而不能是其他（比如记者采访报道所需），必须说明这种需要的‘特殊’性等等。后一种理解符合解读法条的常规，但却同‘条例’第二十条对于申请程序的规定相冲突。事实上也发生过以不属自身特殊需要为理由驳回申请的案例。权威部门应当对相关条文作出解释。”

而在修订第四版時，这一段必须删去了。最高人民法院在2011年7月发布司法解释《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，对于公民、法人因行政机关拒绝公开信息而提起行政诉讼的案件，在确认作为被告的行政机关应当对拒绝公开的根据和理由等举证的同时，又规定：“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”。從而否定了第三版所述的前一种理解，确认了后一种理解。换言之，就等于在“条例”第二十条申请人必须提供的三项之后增加了第四项，即说明自身的“特殊需要”；在“条例”第二十一条行政机关答复的四種方式之后增加了第五種，即申请人所申请的政府信息若与自身的“特殊需要”无关则不予提供。司法解释还规定：原告不能合理说明的，应该判决驳回原告的诉求，这就在实际上将申请信息出于“自身……特殊需要”的举证责任倒置于申请人方面。

先前国办也曾经有过行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息可以不予提供的意见，但这只是个“意见”，不是正式的法律文件。現在经过最高审判机关的解释，原先含意模糊的法規條文就成为法律对申请政府信息公开主体资格的限制，即只能限於为了自身生產、生活、科研等特殊需要。如果誰想“倒逼”政府公开应该公开而未公开的信息，那就不具備申请信息公開的資格。

而所谓“特殊需要”，屬於人的主观动机，是很难确定的，无论要申请人举证还是法院认定，都是一个难题。如2008年有河南公民赵正军，说是为研究价格法律法規需要，要求郑州市物价局提供2007年以来行政处罚决定书等資料，物价局以不属于他的“特殊需要”予以拒绝，两审法院也均以申请人对“特殊需要”没有举证予以驳回。 那么赵正军要怎么样才能证明他有研究价格法的需要呢？难道一个普通公民就无权研究价格法吗？研究价格法只是政府部门、学术机构或者专家学者的专利吗？

早在2007年“条例”公布后，我的已故朋友、中国社会科学院新闻研究所副所长李斯颐就写信给我说，根据这一条規定，“如果传媒出于公益目的提出申请，估计很难成功”。此后中国人民大学教授莫于川也在“条例释义”中写道：“立法者似乎无意将采访权纳入在内，……媒体不能通过本条构成所谓‘特殊需要’” 。这大概就是至今为止没有见到媒体或新闻记者通过依法申请信息公开的途径获取信息的成功个案在制度上的原因。

政府主动公开信息，是任何政府都要做的，如果什么信息都不公开，这个政府就无法运作，问题只是在于公开信息是出于推行自己的治理措施还是滿足人民的知情权。当政府出于某种考虑或者不便、对应当公开的信息不予公开的时候，民众向政府申请公开予以促进就是既方便又经济的手段。从这个意义上说，没有向政府申请信息公开就没有全面的信息公开。我所见到的一些国家的“信息公开法”或“信息自由法”，都把民眾向政府申请获取信息置于重要的地位，规定信息权（right to information）、近用权（right of access）之类的权利是所有人享有的权利，对于申请除了要求对所需信息作必要的描述外，并不需要說明申請的理由和目的。依照这样的法律规定，向政府申请信息往往成为新闻记者获取信息的重要渠道。在美国的一些传媒法著作中，我们可以看到若干记者成功申请到信息或者法院判令政府向记者提供信息的个案，当然也有判决政府免于公开的。2007年，我国媒体报道美国中央情报局（CIA）实施暗杀外国领导人等多项丑闻，说是美国国家档案馆主动“解密”的；其实是美国华盛顿大学的几位教授创设的名叫“国家安全档案”（The National Security Archive）的网站，根据美国《信息自由法》的规定申请获取的，这个文件的名称就叫“家丑”（Family Jewels），纪录了25年当中CIA许多见不得人的勾当。有兴趣的朋友现在上网还可以查到。

http://www.gwu.edu/~nsarchiv/

中国和西方国情不同，有些做法不宜照搬。不过国家既然已经确认了公民的知情权，确立了政府信息公开制度，就应当尊崇和保障公民的这份民主权利，维护政府信息公开制度的統一和庄严。在如此重要的法规中存在这样的自相矛盾，无论从什么角度都是说不过去的。

作为教材，我在《教程》第四版遵循“述而不作”原则，客观介绍“条例”和司法解释的有关申请公开的规定，让读者自行思考和判断其中是否存在问题。现在写“札记”，我就把自己的想法说出来供读者和有关部门参考。

《青年記者》2013年9月號