魏永征的博客

《财经时报》今年7月10日发表《农行常德分行46亿巨额不良资产剥离真相》，被中国农业银行指为“完全是用谎言炮制而成一篇虚假新闻”。两个月后，事情有了进一步结果。9月25日，《财经时报》在网站发布公告，称被上级主管机关认定为违反了“媒体不得异地监督”“新闻采访需履行正规采访手续”“重大、敏感新闻稿件刊登前需与被报道方进一步核实、交换意见”等新闻宣传纪律，“决定对财经时报实施停刊整顿三个月的处罚”。感谢陈静，她当即把网上有关资料传送给我，但我没有立即置评。至今已过了10多天，没有见到官方对此公告内容提出异议，所以公告应该视为可以作为引用依据的文献。

http://news.sohu.com/20080715/n258164711.shtml
http://www.chinabusinesspost.net/

为什么不打官司？

媒体发表一篇批评报道，受到批评的对方认为失实、虚假，伤害了自己声誉和损害了自己权益，按照近20年来的人们说得很多的做法，就是向法院提起名誉权诉讼，请求法院对媒体予以民事制裁。但是在此事件中，农行虽然也说过“保留进一步采取措施包括法律措施的权利”，但是终于并未采取与媒体对簿公堂的法律措施。这是为什么呢？

事实表明，对于名人、高官、著名机构来说，他们对认为虚假的新闻报道提起侵权诉讼，其实并不是最佳选择。有的时候，反而是赢了官司，输了名声；至少是副作用甚大。此事如果农行起诉，媒体立即纷纷报道，真相还没有弄清楚，舆论就已经沸沸扬扬。对方振振有词的抗辩会弄得真假难辨。即使证明新闻失实、虚假，还有诸如对舆论监督“宽容”啊、“忍受”啊等等论调为媒体张目。案件全过程必须接受法官（他们至多是处级干部吧）、律师（他们什么级别也没有）等等局外人士介入，许多原先不想公开的事情都要向他们一一陈述，甚至摆到公堂之上，这对一家部级机构是不堪承受的。自然，可能也有以部级之尊，同一家不知什么级别的报纸打官司，有失身价之类的考虑。

通过党政组织系统（俗称体制内）的途径解决此事，对农行是举手之劳。就行政级别来说，党的宣传部门、政府的新闻出版管理部门，或者与它平级或者是它下级，一纸信函，要求宣传部门予以查处，自然成了比起打官司来远为简捷、远为稳妥的手段。

现在上级机关一纸通知下来，媒体还能说要“宽容”、“忍受”吗？

应当说，这种体制内解决批评性新闻（即通常说的舆论监督）引起纠纷的手段，历来就是常用手段，之所以并未成为关注热点，是由于它采取的是内部途径，不为世人所知。而打官司是公开的，媒体的报道又放大了它的效应，以至被认为是抗御（或者说抵制）新闻批评（舆论监督）的主要手段，其实这有夸张的成分。至少在本世纪以来，采取这种通过体制内解决或者施加影响解决新闻纠纷的手段有增多的趋势，这也许是名誉权案件数字下降的一个因素。

为什么不进行行政处罚？

《财经时报》公告说，它受到上级主管机关停刊整顿三个月的处罚。需要注意，处罚的理由并不是违反法律、行政法规的规定，而是违反宣传纪律，所以这不是行政处罚，而是纪律处分、纪律制裁。

据报道，这家上级主管机关是中国内蒙古自治区新闻出版局。

人们也许奇怪新闻出版部门为什么不以发表“虚假新闻”为理由对《财经时报》进行行政处罚。这是因为在现行《出版管理条例》中并没有对“虚假新闻”进行行政处罚的规定。90年代新闻出版署曾经发布过一个处理虚假新闻的部门规章，但是按照《行政处罚法》的授权，部门规章只能规定处以少量的罚款，远远不能达到停刊整顿的力度。

行政处罚必须依法实施。法律总是约束双方的，行政机关依法行使处罚的权力，同时也承担法律规定的义务。比如，它必须证明对方有违法行为的事实，也就是证明新闻确实虚假。这对于一家边远的省级新闻出版管理机关来说，成本浩大，可能无法做到。再说，农行是否允许它插手调查本行内部事务，也是一个未知事项。

行政处罚应该准备好应对相对人提起行政诉讼。虽然至今在新闻出版广电系统对主管机关提起行政诉讼的绝无仅有，但是像《财经时报》这样特殊（它的特殊性在下一节说）的报纸，不是没有可能乘此机会来一个轰动性的“首例”。如果说，在侵害名誉权诉讼中对于何方承担新闻事实真伪的举证责任还存在争议，那么在行政诉讼中，举证责任明文规定是由行政机关承担，即行政机关必须证明新闻虚假，而被处罚的相对人则无须证明新闻真实。所以新闻出版机关在掌握可靠证据之前，是绝对不可以轻易断言报纸发表了“虚假新闻”的。

“虚假新闻”不能作为处罚理由，现在就以违反了“媒体不得异地监督”、“新闻采访需履行正规采访手续”等规范为理由进行处罚，这些事实无须特别证明就可以显示其存在。不过这些规范并未载于任何行政法规、规章，而是见诸党的、也许还有行政的管理机关的其他文件，这不能作为行政处罚的依据，所以只能以违反宣传纪律为由进行处分了。

纪律制裁的优点和特点

纪律制裁的优点是灵活。至今没有一部宣传纪律大全，非但凡是见诸红头和黑头文件的有关媒体可以做什么不可以做什么的条款，都可以归于宣传纪律；而且还可以包罗主管机关的各类书面的、口头的、电话的、网络的通知，足够级别的领导人讲话、意见、批示，如此种种，难以枚举。纪律制裁的依据，也不像法律制裁那样必须业经公布，所以我们难以举出公告中列举的三条的确切出处，虽然传媒界人士在印象中应该记得都是“传达”过的。纪律制裁的方式，也不是如行政处罚那样由法律、行政法规规定得十分明确，比如财产罚、资格罚等等，罚多少，如何罚，都要讲究规格。纪律制裁还有一项重大优点就是单向性，虽然按照惯例受到处分的也可以向行使处分机关的上级申诉，但是申诉并非必须受理，由于申诉而改变处分的相当罕见，对纪律制裁不可以向法院提起行政诉讼，不会招致法官、律师等局外人士介入的尴尬局面。

但是纪律制裁是有条件的，这就是制裁者和被制裁者必须处于同一个组织系统之内。纪律只是在一定的组织系统内的成员共同遵守的规范。例如共产  党可以以纪律处分党员和一定的党组织，而不可以处分党外人士；政府可以对公务员和在政府工作的人员绳之以纪，但不可以要普通老百姓来遵守政府纪律；其他如企业、社团、学校等等亦然。不属于一个组
织系统的成员不存在必须共同遵守的纪律，不能实施纪律制裁，例如交通警对于社会上的违章车辆只能实施行政处罚，而不可能予以纪律处分。

新闻出版局是一级政府机构，报刊是一个媒体而并非政府机构，两者应该如同交通警与违章车辆那样，怎么会处于一个组织系统里面呢？政府机构凭什么对媒体予以纪律制裁呢？这在别的国家也许难以想象，而在中国则是媒介体制的基本特征。这就是所有媒体、特别是新闻媒体，必须直接或间接隶属于一定的党政机构。对于出版物媒体，这是由出版单位实行主办单位及其主管机关的制度保证的。《出版管理条例》第11条规定设立出版单位的条件的第2项就是“有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其主管机关”。就是说，有资格创办报刊的，不仅是必须得到国家认可的单位，而且这个单位必须是有一个上级机关主管的。在实际中，如果主办单位本身就是有一定级别的党政机关，主办单位和主管机关可以是一个，例如省级党委机关报，主办单位和主管机关都是省委（通过省委宣传部），如果主办单位本身不是党政机关，那么它就应该以自己上级的党政机关作为主管机关，例如省报集团的子报子刊，主办单位是省报集团，它的主管机关则是省报集团的主办单位即省委（通过宣传部）。高等院校的校报校刊主办单位是学校，它的主管机关则是学校的上级机关，或者是国家教育部（中央直属），或者是当地的政府教育机关（地方）。如此等等。通过这样的制度，全国所有的出版单位都被纳入党政组织系统之内，也就是俗称“体制内”。这样，新闻出版局以上级主管机关的身份对下属报刊进行纪律制裁也就是顺理成章的了。

电台电视台按照《广播电视管理条例》的规定，全部实行政府台制度，这种“体制内”的特征更为明显，不必多说。

所谓“媒体不得进行异地监督”的规定，正是根据媒体处于党政组织体系之内的体制提出来的，这种体制决定了所有媒体都被安置于一定的行政地位之上。官方统计数字就把全国报纸和电台电视台分为中央、省、地市和县四级，各级媒体各就各位，什么地位查什么事，什么身份说什么话，尊卑有序，不可逾越。例如中央级媒体当然可以在全国范围进行舆论监督，不存在异地问题。省级媒体在本省范围内发表负面新闻不发生异地问题，而不可以涉及邻省的负面问题。地市和县的媒体监督范围更小。所以，关于“不得异地监督”的规定，鲜明地体现了新闻舆论监督的行政化特征。而这种规范，只能在党政体制内实施，所以只可以作为纪律，不可能成为法律（或法规、规章）。

《财经时报》依然属于“体制内”

现在说到《财经时报》。从它的自我介绍来看，它的主办单位是阳光媒体投资控股有限公司，这是一家民营公司，它有什么上级主管机关呢？内蒙古新闻出版局怎么会成为这张在北京出版的报纸的上级主管机关的呢？阳光公司难道在它的属下吗？这家报纸是不是到了“体制外”了呢？

号称创刊于1999年的《财经时报》是有它的前身的。它原先应该是隶属于内蒙古某个机构之下的某个报刊，后来阳光公司通过投资的方式把它改造成为《财经时报》。但是按照党和国家的一贯政策，直至2005年国务院《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》的规定，民营资本是不可以投资设立和经营报刊等媒体的。所以阳光公司投资《财经时报》一定是遵循了某种规避政策的途径，正如我在2001年的一篇文章中所写：

“公司办媒介，就是改变现有报刊必须有主办、主管单位设立和电台、电视台必须由政府设立的体制，而办媒介的公司无论是向社会集资还是同别人合资，都意味着业外资本直接投入媒介单位，这是我国现行法律和政策不允许的。媒介办公司，就是媒介把自己可以开展经营活动的那一块业务及其资产分离出来，吸纳业外资本来合资或合作经营。媒介兴办企业，其合法性无可置疑。”

“虽然出版业是垄断的，但是同它相关的这些行业原则上都允许传媒业外的不同所有制的资本进入，并且有条件地向外资开放。传媒单位将有关这些行业的业务及其资产分离出来，依照法律、法规规定吸纳业外资本合资或合作经营，应该是可行的。”

http://yzwei.blogbus.com/logs/4766444.html

由于资料的限制，我不知道阳光公司介入《财经时报》的具体方式，但是我相信基本原则不会超越我所说的范围。这也就是说，阳光公司并不是直接向《财经时报》投资，而应该是向从这家媒体孳生（即所谓“剥离”）出来的一家公司投资，所以它不可能成为《财经时报》真正的主办单位，主办单位应该另有其人。换句话说，在《财经时报》的登记证（许可证）上，填入主办单位栏目的不会是阳光公司，而应该是内蒙古的一家机构；主管机关栏目内填写的就是内蒙古新闻出版局。

根据《出版管理条例》规定，审批报纸和变更报纸主办单位的权限都在新闻出版总署，总署绝不可能批出一张以民营公司为主办单位的报纸许可证。

尽管近10年来，《财经时报》一直在北京出版，发表了若干有影响的新闻报道和文章，例如2003年关于周正毅案的报道（这并未被指为异地监督），在全国有一定声誉，被认为是“中国第一份财经类周报”，由于阳光公司的关系，它还被列入香港上市公司财讯传媒集团有限公司旗下。但是它既不是一份全国性报纸，更不是海外上市的什么公司在内地出版的报纸，它的正式身份只要看它的国内统一刊号：CN15-0080。这里的15，就是内蒙古自治区报刊的代码。这也正是它违反了“不得进行异地监督”的理由：内蒙古出版的报纸，怎么监督到湖南常德去了？也正是内蒙古新闻出版局对它进行纪律制裁的理由：查来查去，它的户口原来在内蒙古，自然就由内蒙古主管机关进行处分啰。

好比一位农村姑娘，来到城市，经过多年奋斗，成就一番事业，但是一查身份证，洗尽铅华，返真归朴，仍然没有改变农业户口的身份，无法成为城市的正式居民，始终在户籍体制内处于某种固定地位。《财经时报》也始终不能改变它的前身在“体制内”的固有身份。

《财经时报》在一个时期内的特殊表现，只是特例，并非“突破”，一旦有事，它就立即会显示“体制内”的原位。

我这样说，丝毫没有贬损《财经时报》的意思。正如前面所说，《财经时报》多年来已经积累了一定影响，他们同仁的奋斗很不容易。这次挫跌，已有政府机关作出处分，不便评论。我只是要指出，随着媒介产业化、市场化的发展，有一种看法似乎认为，在市场经济的基础上，随着资本运作的深化，会
滋生出某种自由的、独立的媒体，这是不切实际的。《财经时报》的个案表明，中国的媒介体制并不会被资本运作所动摇，它深深地植根于党政组织体系的内部。

前景如何

最后说说《财经时报》三个月整顿结果会怎么样。据我看来，这次整顿并不只是解决纪律问题，还会涉及这家报纸的地位和体制，按照正规的做法，它有可能会被要求迁回内蒙古出版，也有可能被要求重新明确符合国务院新闻出版行政部门认定的主办单位，等等。究竟如何，就要看阳光公司的能量了。

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