魏永征的博客

新闻法讲座之十七
一说舆论监督
魏永征
    舆论监督的效果，是大家关心的一个问题。最近某地检察院提出把法律监督和新闻监督有效地结合起来，对媒介曝光审计国家机关工作人员渎职犯罪问题时，要主动联系、了解情况、及时查办，媒介也可以将发现和掌握的有关线索随时移送检察机关。这当然是一项积极措施。正如有关评论指出：法律监督可以给舆论监督提供强有力的保障和支持，并制约其依法进行；舆论监督能更好地促进法律监督，提高法律监督机关的办事效率，及时有效惩治腐败现象，使新闻媒介的舆论监督收到良好的成效。
    不过，我以为这种办法已经是新闻媒介对国家机关施加影响的最高阀限。就是说，新闻媒介的作用仍然是在它的基本功能之内：传播信息，引导舆论。至于媒介向检察机关所提供的信息或意见，是属于什么性质的问题，要不要立案查处，怎么查处，当然还是由检察机关决定，不能说凡是媒介曝光的，检察机关就必须查到底。这不仅是因为检察机关作为国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉，是宪法规定的原则，而且也由于新闻媒介定位为大众传播媒介，不是任何一级权力机构，媒介传播的内容（发布或报道党政机关的正式文件、指示除外）不是法令、指示，对于任何单位、个人不具有强制力。舆论监督同样没有强制力，被称为是一种“软监督”，以区别于诸如党的监督、法律监督、行政监督等具有一定强制力的“硬监督”。
    近来有人提议在制订法律法规时应当规定舆论监督对象不得拒绝舆论监督，这反映了对舆论监督认识上的一个误区。
    舆论的力量是强大的，这既为人们所公认，也为无数事实所证明。但是舆论的力量并不是它拥有什么有形的权力，而在于它在精神上、道义上的无形的影响。它没有任何强制作用，不能命令人们必须这样做、不许那样做，但是它却能够表达人心的向背，提供一定的价值观念、是非准则，对于人们的思想和行动起到倡导和约束的效果。我们现在谈论舆论监督，通常是特指新闻舆论监督。人民的愿望、意志和情绪，人民的批评和建议，通过新闻媒介反映出来，形成舆论，就对党和政府起到了监督的作用。特别是批评报道，通过新闻媒介的曝光，引起公众的同声谴责，对于被批评者和负有处理责任的机构形成了强大的压力，从而推动、促进有关问题得到及时的、妥善的解决。
    各级党的组织和国家机关重视舆论监督，完全是他们肩负的职责所决定的。党政机关及其领导人士是人民的公仆，他们要经常甚至每天从新闻舆论中查看民情，了解社会动向，检验自己的政策和工作，以便及时提出坚持或者调整的措施，或者作出新的决策。对于新闻舆论多曝光的具体的事和人，属于职权范围的有关机关要及时予以调查处理。这也就是大众传播媒介的社会监测功能。所以凡是一心想把事情办好的党政机关和领导人士，必定是欢迎舆论监督的，因为舆论监督是他们发现问题、纠正错误、改进工作的有效途径。但是这决不意味着新闻媒介可以向哪个党政机关发号施令，即使按照现行编制制度那些高级别的新闻单位对于低级别的党政机关也不存在这样的“号令”关系。虽然我们新闻媒介反映的舆论一般是真实的、客观的、理性的，但是任何党政机关也不可能对新闻舆论提出的问题来一个“照单全收”。对于舆论反映的问题不仅需要进行检验和梳理整合，而且在处理时也要分清轻重缓急，根据实际条件有步骤、有秩序地予以解决。至于处理具体的人，那就更要严格依法进行，实体要合法，程序也要合法，不可能新闻舆论说怎样就一定是怎样。
    当然我们有许多新闻媒介都直接属于一定的党政机关领导，特别是党委机关报，发挥着传达党委和有关领导部门的意图的功能。新闻媒介曝光的问题，有时也就是领导上正要解决的问题，有的则是得到有关领导支持或批准甚至是在领导的指示下公开披露的。这样看起来，会给人造成一种新闻媒介直接解决问题的印象，但是实际上仍然是党委等领导部门或者主管部门在解决问题，新闻媒介不过是通过同步报道在舆论上予以促进推动而已。比如二十年前著名的“渤海二号”钻井船翻沉事故，经《工人日报》等报纸披露，制止了石油部某局一些人“把丧事当作喜事办”的企图，直接责任人被依法制裁，负有领导责任的首长也受到了处分，被认为是开创舆论监督先河的成功个案。但其实在报道前，有关中央领导人已经获悉有关情况，新闻媒介是在得到他们支持后才开展报道的，在报道后有关处理措施也都是按照中央部署有领导、有步骤、有程序地进行的，新闻媒介的作用并没有超出舆论影响的范围。所以不应当在功能上把机关报同它的领导机关等同起来。现在有的报纸想每刊登一条批评报道，就要求有关主管部门必须给以回应，其实报社同有关主管部门并不存在上下级关系，有关主管部门并不负有必须回应新闻媒介批评报道的义务，所以是行不通的。
    现在通常说舆论监督，主要就是指新闻媒介的批评报道，所谓舆论监督的对象，主要就是指受到新闻批评的党政机关及其工作人员。他们依法负有接受人民群众监督的义务，理应认真听取正确的舆论批评，努力改进工作，改正缺点错误。但是，这也不意味着新闻批评对他们有强制力。新闻批评不等于组织决定，更不是判决书、裁定书。党中央历来强调新闻批评应当是积极的、富于建设性的，应当是与人为善、治病救人的，这就决定了新闻批评必须摆事实、讲道理，不应当乱下结论，乱扣帽子。即使所批评的问题相当严重，可能达到了违法犯罪的程度，新闻批评也无权下违法或者犯罪的结论，这类结论只能由有关主管机关来下，比如犯罪必须由法院依法判决。想要在新闻报道中宣布什么结论，这至少是干扰了有关主管机关依法行使职权，甚至会重演历史上发生过严重危害的“新闻审判”（trial by newspaper）。在法制日益健全的今天，乱用结论性词语非但不可能收到积极效果，新闻媒介还可能为此而承担法律责任，这是有教训的。
    同时还不能忽视了被批评者的申辩权。当事人对于不利于自己的指责应当有申辩的机会，这是现代社会中公正和公平原则的具体体现。新闻批评当事人行使申辩权有稿件发表前申辩和发表后申辩两种方式。党中央曾经规定过批评新闻发表前必须征询当事人和有关部门的意见，后来这个范围缩小到特别重要的问题的批评稿。同时还规定新闻发表后被批评者有不同意见可以反批评，反批评也应当发表。现在发表后申辩已经成为法律规范，就是行政法规《出版管理条例》规定的，当事人对于出版物中不真实、不公正内容可以行使更正权和答辩权。如果新闻中含有侵权内容，当事人还可以依法行使诉权。当然不能把被批评者正当行使申辩权说成是“拒绝”舆论监督而加以排斥。
    当然我们有许多新闻媒介都直接属于一定的党政机关领导，特别是党委机关报，发挥着传达党委和有关领导部门的意图的功能。新闻媒介曝光的问题，有时也就是领导上正要解决的问题，有的则是得到有关领导支持或批准甚至是在领导的指示下公开披露的。这样看起来，会给人造成一种新闻媒介直接解决问题的印象，但是实际上仍然是党委等领导部门或者主管部门在解决问题，新闻媒介不过是通过同步报道在舆论上予以促进推动而已。比如二十年前著名的“渤海二号”钻井船翻沉事故，经《工人日报》等报纸披露，制止了石油部某局一些人“把丧事当作喜事办”的企图，直接责任人被依法制裁，负有领导责任的首长也受到了处分，被认为是开创舆论监督先河的成功个案。但其实在报道前，有关中央领导人已经获悉有关情况，新闻媒介是在得到他们支持后才开展报道的，在报道后有关处理措施也都是按照中央部署有领导、有步骤、有程序地进行的，新闻媒介的作用并没有超出舆论影响的范围。所以不应当在功能上把机关报同它的领导机关等同起来。现在有的报纸想每刊登一条批评报道，就要求有关主管部门必须给以回应，其实报社同有关主管部门并不存在上下级关系，有关主管部门并不负有必须回应新闻媒介批评报道的义务，所以是行不通的。
    现在通常说舆论监督，主要就是指新闻媒介的批评报道，所谓舆论监督的对象，主要就是指受到新闻批评的党政机关及其工作人员。他们依法负有接受人民群众监督的义务，理应认真听取正确的舆论批评，努力改进工作，改正缺点错误。但是，这也不意味着新闻批评对他们有强制力。新闻批评不等于组织决定，更不是判决书、裁定书。党中央历来强调新闻批评应当是积极的、富于建设性的，应当是与人为善、治病救人的，这就决定了新闻批评必须摆事实、讲道理，不应当乱下结论，乱扣帽子。即使所批评的问题相当严重，可能达到了违法犯罪的程度，新闻批评也无权下违法或者犯罪的结论，这类结论只能由有关主管机关来下，比如犯罪必须由法院依法判决。想要在新闻报道中宣布什么结论，这至少是干扰了有关主管机关依法行使职权，甚至会重演历史上发生过严重危害的“新闻审判”（trial by newspaper）。在法制日益健全的今天，乱用结论性词语非但不可能收到积极效果，新闻媒介还可能为此而承担法律责任，这是有教训的。
    同时还不能忽视了被批评者的申辩权。当事人对于不利于自己的指责应当有申辩的机会，这是现代社会中公正和公平原则的具体体现。新闻批评当事人行使申辩权有稿件发表前申辩和发表后申辩两种方式。党中央曾经规定过批评新闻发表前必须征询当事人和有关部门的意见，后来这个范围缩小到特别重要的问题的批评稿。同时还规定新闻发表后被批评者有不同意见可以反批评，反批评也应当发表。现在发表后申辩已经成为法律规范，就是行政法规《出版管理条例》规定的，当事人对于出版物中不真实、不公正内容可以行使更正权和答辩权。如果新闻中含有侵权内容，当事人还可以依法行使诉权。当然不能把被批评者正当行使申辩权说成是“拒绝”舆论监督而加以排斥。
    当然，有些被批评者对于明明正确的新闻批评，却要无理取闹，甚至压制批评、打击报复，或者提起恶意不实诉讼来抵制舆论监督，那是不能容许的。这在下一篇再做讲述。
    新闻媒介为了开展舆论监督需要进行相应的采访调查，也不具有强制性。这类采访比采访先进人物和工作成绩要困难得多，有时会遭到冷遇，有时对方顾左右而言他、敷衍了事，有时会吃“闭门羹”，这是实情。谁愿意把自己做过的不光彩的事情主动向新闻记者“坦白交待”呢？所以在采访批评性题材时，我们的记者往往要付出十分艰巨的劳动，想很多办法，甚至冒很大的风险，他们的工作精神令人钦佩，但是恐怕也是符合常理的。想要订立一条“不得拒绝采访”的法规来解决这个采访难的问题，则是不现实的。我们已经说过，新闻媒介与采访对象之间不存在管理和被管理的关系，不能强制采访对象必须“回答问题”。现在有的地方为了落实“不得拒绝采访”的措施，试图把进行舆论监督的采访同主管机关的权力运作结合起来，规定主管新闻工作的职能部门及其工作人员、“舆论监督特别报道组”成员以及新闻单位内专职从事舆论监督的记者，在履行舆论监督职责时，任何部门和公务员“不得拒绝”。这样的强制性采访调查倒是可能做到的，因为实施舆论监督的人员被缩小到只限于上述范围的人员，而他们的采访调查又是以党纪政纪这类强制性规范为后盾的。但是这样一来，舆论监督就变成党纪政纪监督了，“专职舆论监督”的记者也就变成党纪政纪监督的工作人员了。而这是两种不同性质的监督，即“软监督”和“硬监督”的区别，“软监督”可以也应该向“硬监督”沟通，但是“硬监督”不能代替“软监督”。李瑞环曾经这样论述过新闻舆论监督的特点：“新闻记者不是党和政府的负责干部，一般说不大会囿于某个单位、团体的具体立场，看问题比较容易超脱一点；他们生活在群众之中，比较容易听到真实情况；他们大都有较高的政治水平和文化素养，能比较敏感地发现和提出问题；他们所处的工作岗位，有条件方便地、无所顾忌地向领导机关直至最高决策层反映问题。因此，我们必须充分重视新闻舆论的监督作用，必须充分重视新闻工作者在新闻舆论监督中的作用。”舆论监督的优势就在于它的群众性、广泛性和公开性，“舆论监督小组”一类的机构可以对舆论监督起到支持、强化的作用，但是它的工作不可能成为舆论监督的全部内容，舆论监督的权利主体是人民群众包括新闻工作者，做好舆论监督根本上还是应当依靠人民群众和新闻工作者的全体。
    争取舆论监督取得良好的效果是一个综合性的课题，不是简单地做一个规定就能实现的。从根本上说，主要还在于要求接受舆论监督的党政机关及其工作人员不断增强执行党中央作出的开展舆论监督的决策的自觉性，增强履行宪法、法律规定的接受人民群众监督的义务的法制观念。如果要说要以强制性规范保护舆论监督，那就是要严格依法制裁那些压制批评、打击报复的行为，那些侵犯记者人身自由、危害记者人身安全的行为，在这方面我们基本上是有法可依的，问题是要做到执法必严、违法必究，同时逐步完善可操作的程序。
《新闻三昧》2000年第6期