魏永征的博客

新闻法讲座之十六
四说新闻记者采访权
魏永征
    今年初有家报纸刊登了一篇题为《通海大地震三十年后解密》的文章。通海是云南省的一个县，1970年1月5日发生7.7级大地震，死亡15621人，许多村落夷为平地，损失惨重。但是当时的《云南日报》只发表了一条轻描淡写的消息，说是在昆明以南发生了一次地震，“广大革命群众豪迈地说，有毛泽东思想的指引，我们奋发图强、自力更生、艰苦奋斗，一定能夺得抗灾斗争的彻底胜利！”连地震的具体方位都隐匿不提，至于人民伤亡财产损失更是讳莫如深。直至三十年后，当地举行地震30周年祭，方才在新闻中公开披露。文章最后说，“可以告慰死者的是，历史将不会再有惊人的相似了。”是的，历史不会重演。1997年颁布的《防震减灾法》已经明文规定，地震灾区的省、自治区、直辖市应当按照规定向社会公告震情和灾情。今天如果什么地方发生地震，再要封锁消息，那就是违法行为。
    我们说记者的采访权是为了满足公民的知情权。知情权在信息已经公开的场合下是一种“消极权利”，就是说，公民可以自由地获知所需要的信息，记者也可以自由地采集和访谈，获取新闻材料，通过新闻传播让更多的人知悉，国家、社会和他人只是承担了不予非法干预、妨碍的义务。但是，在许多场合下，知情权又是一种“积极权利”。有关信息本来是应当公开的，应当让公众知悉的，但是现在它被控制在特定单位或人士的手里，知情权必须借助特定单位或人士的积极行为才能实现。也就是说，特定单位或人士负有公开信息的义务，记者对于这些特定单位或人士就享有通过采访获取信息进行报道的权利。我们说的知情权主要是指广大公民知悉国家、社会的公共事务的政治权利，所以承担公开信息义务的，主要就是有关国家机关、社会公共机构及其工作人员。
    前已述及，公民知情权是从言论自由发现的一项“潜在”的权利。多数国家并没有在宪法或法律中写上知情权这个概念。对知情权的规定，除了国际人权法在规定表达自由时特别说明包括了寻求、接受、传递信息和思想的自由外，主要是通过对于国家机关、社会公共机构公开有关信息的义务性规范的方式来体现的。由此又产生了信息自由（freedom of information）的概念。我们现在知道的最早直接就国家信息公开作出规定的法律，是制定于19世纪初、后经多次修改的作为瑞典宪法一部分的瑞典《出版自由法》，其中第二章标题即为“正式文件的公开性”。从20世纪60年代开始，欧美许多国家都相继制定了信息公开法，有的则在行政法里规定了有关事项公开的条款。信息公开，一般是指国家机关、社会公共机构拥有的文件、资料、公开举行的会议记录以及其他有关公共信息应当定期公布，任何公民在需要的时候，可以向有关机构要求查阅、索取它所控制的信息资料，有关机构必须提供。信息公开法的一个核心问题是要对秘密和公开信息作出明确的界定，属于国家、法人和私人秘密的信息，当然不许公开，如美国《信息自由法》有关不属于公开范围（豁免披露）的信息就有9项之多。信息公开法还有一项重要制度是对公民索取信息资料的程序作出规定，并赋予公民申诉和起诉的权利。比如：有关机构在得到公民索取信息请求后必须在若干时日内提供或答覆；如果不能提供必须说明原因并允许公民申诉；公民在请求不能满足时有权向法院起诉而有关机构则对不能提供的理由负举证责任。信息公开法既然是对公民知情权的保障，当然也就是对记者采访报道权的保障。在有的国家，就曾多次发生过新闻记者因为不能从有关机构得到资料而向法院起诉的讼案，法院可以判令有关机构必须提供相关信息资料，当然也有法院认为记者无理而驳回起诉的。
    我国是社会主义国家，关于公民知情权的法源要比有些国家充足得多。有的国家在宪法里只有言论和出版自由这样二三个词，就从中推演出有关知情权的长篇大论，制定出有关信息公开的法律规定。我国《宪法》明文规定国家的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；人民代表大会对人民负责，受人民监督；关于公民权利，不仅规定了言论出版自由，而且特别规定了许多国家宪法里没有的对于任何国家机关和国家工作人员的批评权和建议权。管理、监督、批评、建议，前提当然是必须了解有关情况。知情权无疑是以上任何一项权利的潜在权利。所以中共十三大提出“重大的事情让人民知道”，是有充分宪法依据的。
    我国至今还没有全面规定公共信息公开的法律，今年全国人大还有代表提议制定这样的法律（《中华新闻报》3月10日）。不过在我国现行的一些单行法律中，已经有若干关于重大信息公开的规定，例如：
    关于国家事务有：全国人民代表大会公开举行（《全国人大议事规则》），法律、行政法规、地方性法规、条例、规章公开（《行政处罚法》《立法法》），除法律另有规定外的诉讼案件审判公开（《宪法》和三个诉讼法），公务员、法官、检察官、警官应当接受人民群众监督（《公务员暂行条例》《法官法》《检察官法》《人民警察法》），这也意味着有关事务的公开，近年来，国家有关部门还大力倡导政务公开、检务公开、警务公开，等等，并为此颁发了若干规范性文件。
    关于社会公共信息有：统计机构要定期公布国民经济和社会发展情况的统计资料（《统计法》），环保部门应当定期发布环境状况公报（《环境保护法》），城市政府应当公布城市规划（《城市规划法》），气象预报和灾害性天气预报应当及时发布（《气象法》），疫情应当及时如实通报和公布（《传染病防治法》），地震震情和灾情应当公布（《防震减灾法》），汛情应当及时发布（《防汛条例》），国家对产品质量抽查的结果应当公布（《产品质量法》），上市公司和证券市场重大信息必须在规定时限内公布（《公司法》、《证券法》），等等。
    关于涉及公民合法权益的信息，最主要的就是《消费者权益保护法》规定的：消费者享有知悉商品和服务的真实情况的权利，享有获得消费和消费者权益保护的知识的权利。
    以上列举的这些关于信息公开的规定，当然不能说已经很丰富、很全面了，据统计，政府部门掌握着社会信息资源的80％，大多数还没有就应予公开还是不公开作出法律上的界定，我们有理由期待随着社会主义法制建设的发展，将会制定更多有关信息公开的法律规定。这类规定，应该认为就是对公民知情权的规定，也就是对新闻记者采访报道权的规定。新闻记者向有关部门了解法定信息公开范围的情况，有关部门一般不得拒绝。
 

信息公开必须有序，无序行为只会造成混乱。在以上法律规定中，有的已经制定了配套的法规、规定，建立了相应的制度。例如关于审判公开，最高法院就发布了《人民法院法庭规则》和《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，要求法庭以及旁听的公民和新闻记者遵守。再如关于上市公司和证券市场重大信息的发布，国务院和有关监管部门也制定了相应行政法规、规章，对信息披露程序作了严格的规定，违者将受到行政处罚，构成犯罪的还会被追究刑事责任。建立信息公开的秩序，一是为了平衡国家机关工作秩序和公民的知情权，比如为了保障审判的顺利进行，所有旁听者当然必须严格遵守法庭秩序；二是为了平衡不同公民的知情权，比如证券市场不仅要公开，而且要公平、公正，信息披露规则是要使所有的投资者能够公平地获知有关信息，保障交易公正。新闻记者只有遵守这些制度，才能充分行使自己的采访权。
    但是在实际生活中，无论是普通公民还是新闻记者，在需要了解有关信息时，即使法律已有明文规定，但是往往没有明显的权利感，有时甚至还会遭到不同程度的阻碍并且难以排除，这是什么缘故呢？在我看来主要是两条。
    一是观念问题。在传统观念里，法律是约束老百姓的，而不是约束管理者的。所以上述有关国家机关和工作人员的义务性规范，在这些部门和人士的观念里却不认为是义务，而在相对的权利人的观念里也不认为是权利。最典型的是公开审判制度，早在我国1954年《宪法》就已经有明文规定，但是长期来新闻媒介和记者却被告知诉讼案件必须终审判决以后方许报道，直至1998年最高法院院长要求把公开审判落到实处，提出允许新闻媒介以对法律自负其责的态度进行报道，人们这才“发现”在公开审判的法律规定中蕴含着的新闻媒介和记者的采访报道权。可能也是出于观念上的原因，有的部门“习惯地”会把本应自己承担的义务变为针对他人的禁令，比如《传染病防治法》规定了有关部门应当及时如实通报和公布疫情，但有关部门在阐述这一法条时并未就此作出可操作的承诺，却规定任何单位和个人未经批准不得报道未经公布的疫情。由此可见，光有法律条文还不行，权利方、义务方，都要以正确的观念用法、执法，法律才有权威。
    二是制度问题。信息公开作为知情权的规定，其权利主体是公民（包括记者），但是现在权利人在自己这一权利不能实现时却无能为力。就是说，如果有关义务主体拒不履行义务，不提供有关信息，我们除了说他们“违法”之外，目前还没有直接的办法来维护自己知情权和采访权，要求他们履行提供信息的义务。法律设定的权利和义务在很大程度上还没有成为实际享有的权利和实际履行的义务。这里的关键是，当权利遇到阻碍时，要有一定的救济途径。我认为按照现行法制，把行政复议和行政诉讼的程序纳入信息公开制度似乎是可行的。这就是修改现行的《行政复议法》和《行政诉讼法》或者在相应的行政法里规定，凡是法律已经规定有关部门应当提供相关信息而拒绝提供的，公民（包括记者）有提起行政复议和行政诉讼的权利，请求上级复议部门裁定或者法院判令该部门提供这一信息。法谚有云，没有救济就没有权利。只有知情权和采访权可以通过一定的程序请求法律救济时，这一权利才可以认为是一项真正的权利。

《新闻三昧》2000年第5期