魏永征的博客

2. 从宪法精神看“新闻官司”

　　中国和美国等西方国家社会制度不同，文化传统也有极大的差异。那里的新闻法制归根到底是为维护和发展资本主义社会的政治和经济制度服务的，并不适合社会主义中国的国情。在新闻诽谤问题上，他们经过长时期的摸索，根据本国资产阶级整体利益和长远利益的需要，遵照宪法高于普通法的原则，力求实现保护公民的言论自由和公民人身权利两者之间的平衡，这个具体经验还是值得注意的。

　　审理“新闻官司”在中国只有几年的历史，但却达到了相当高度的成熟。在保护公民、法人名誉权的问题上，西方国家为确定诽谤的构成经过上百年的探索和争论，在我国经过十年的努力就已形成了完备的保护体系。周贤奇大法官指出：“在我国的法律体系中，已形成了从根本大法到基本法，也就是从宪法到刑法、民法和行政法的完整保护体系。可以说，在我所接触的世界著名法典中，对名誉权的保护还没有象我们这么具体化、系统化和条文化。这说明中国对这部分人权是非常重视的”。这是我国法制建设非常了不起的一项成就。与之相应，法院的审判工作也表现了很高的素质和水平，一些争议例如在本书中对某些案例提出这样或那样的异议，只是属于在实践中进一步积累和总结经验的问题，这是有目共睹的。

　　但是另一方面，我国新闻法制却尚不完善。笼统地说新闻工作无法可依是不对的。《宪法》明确规定了新闻事业在我国社会主义事业中的地位和作用，有关公民表达权、批评权等等的规定无疑也适用于新闻活动。在“新闻官司”的审理中适用民法、刑法及其诉讼法的有关规定，说明新闻活动也必须接受一般法的规范。此外我们也已有了若干管理新闻活动的行政法规和规章。中共中央及其有关领导部门发布的有关新闻工作的政策性文件，也对新闻活动中的各种法律关系起着重要的调整作用。但是，从1984年全国人大常委会正式批准着手制订《新闻法》以来，历时十年，由于种种原因，至今未能出台。有关新闻机构和新闻工作者的法律地位、他们的采访权、报道权、发表权等权利及相应的义务、对侵犯新闻权利行为的制裁等等，还没有明确的法律规范。《宪法》规定的某些基本权利对于保障新闻活动的正常开展具有决定意义，但是还有待于进一步具体化。如新闻媒介开展舆论监督和新闻批评的权利，虽然可以从《宪法》第四十一条中找到法律依据，但是如何在实际操作上保护公民行使这方面的民主权利，预防和制裁妨碍舆论监督和新闻批评的行为，目前尚无法可依。新闻法制这方面的种种不完善，与法律对名誉权的完整保护体系相比，就显得格外突出。当然，这也是我国法制建设进程中的正常现象，各个领域的法制建设总是有先有后，是不可能一蹴而就的。

　　这样，目前审理“新闻官司”从实体法到程序法就只能完全纳入一般法的范围。从总体上说，这是正常的。但是新闻活动又有其自身的特点和规律，不同于一般的侵权行为，在若干方面又存在民、刑两法及其诉讼法不完全适用的情况。本书所讨论的问题，大多与此有关。诸如新闻侵权行为的主观过错问题、新闻侵权行为的责任问题其中特别是来源于国家机关的新闻的责任问题、按照新闻规律消除新闻差错影响的合法性问题，等等，在一般法中均无规定，势必导致在审判中出现难点和争议。这类问题也已引起了注意。1993年最高院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》就对于新闻侵权案件的审理作了一些专门规定，还有一些问题则有待在实践中作进一步的总结。

现在需要研究的是，在“新闻官司”的审理中，如何体现《宪法》对新闻权利的保护？这个问题集中体现在因新闻批评国家机关和国家工作人员的公务活动和其它有关社会公共事务的活动而引起的侵权争议中。1982年《宪法》第四十一条明文规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，这在我国还是第一次。这是我国社会主义民主制的一大发展，表明在我国作为国家主人的人民同人民公仆之间的政治关系有了更明确的界定和规范。《宪法》总纲规定了国家的一切权力属于人民，人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，公民行使批评建议权正是人民管理国家事务、监督国家的政治生活和社会生活的一种重要方式。公民对国家机关和国家工作人员的批评，当然包括了口头批评和书面批评，一定范围内的批评和面向全社会的公开批评。公开批评、特别是新闻批评，当然要受到较多的制约，包括新闻活动的内在规律必须受到的制约，例如不得有损社会主义制度和社会公共秩序等等，但是公民行使批评建议权的方式包括了以新闻手段进行的批评，这是没有问题的。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”这句名言包含了两重含义：一是任何法律关系的主体在享有某一法定权利的同时，必须承担一定的法定义务；二是任何法律关系主体的法定义务，对其对应的法律关系主体来说，就是他的法定义务。公民行使批评建议权的对应法律关系主体正是国家机关和国家工作人员。公民有批评建议的权利，国家机关和国家工作人员就有认真听取批评建议的义务。同时，《宪法》还对公民行使批评权作了一个限制“不得捏造和歪曲事实进行诬告陷害”。这样的行为当然必须是出于故意。换句话说，在批评人和被批评人的关系上，法律禁止公民在行使批评权的时候故意捏造和歪曲事实进行诬告陷害，但是并没有禁止公民由于种种主客观因素而造成的不正确和不完全正确的批评。公民在行使批评权利的时候，对被批评人承担了不得捏造和歪曲事实进行诬告陷害的义务，但由于所处地位和认识的局限，提出批评可能不正确和不完全正确，这时作为一种民主权利，在法律上仍然是加以保护的。如果只有完全正确的批评才能允许，那就等于取消了批评的权利。只有故意捏造和歪曲事实的批评才需要追究法律责任，也就意味着被批评人即国家机关和国家工作人员承担了不对非故意的不正确批评追究批评人的法律责任的义务。此外，根据《宪法》该条第二款，被批评人还要承担不得进行压制和打击报复的义务。这就是在公民行使批评权时，公民和受到批评的国家机关及国家工作    人员之间权利和义务关系的界定。这个原则，其实早在革命战争年代，毛泽东就已借古代格言“言者无罪，闻者足戒”、“有则改之，无则加勉”加以阐明，成为中国共产党的一个重要传统。1950年中共中央关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定规定：“批评在报纸刊物上发表后，如完全属实，被批评者应即在同一报纸刊物上声明接受并公布改正错误的结果。如有部分失实，被批评者应即在同一报纸刊物上作出实事求是的更正，而接受批评的正确部分。”1954年中共中央关于改进报纸工作的决议也规定：“对于报纸上的批评认为不正确或有部分失实的，应当实事求是地加以解释，但是对其中正确的部分，即令是只有百分之五，也必须虚心接受。”其重点也在被批评者必须接受并不完全正确的批评新闻中的正确部分，而没有要批评人去承担那不正确部分的法律责任。《宪法》第四十一条只是把这个原则制度化、规范化。
　　因此，因新闻批评国家机关和国家工作人员而引起的侵权纠纷，其法律关系与一般的新闻侵权纠纷是不一样的。后一种纠纷，双方当事人的法律地位是平等的，各自只有权利或者只有义务，即受害人有请求对方承担民事责任的权利，致害人有承担民事责任的义务，侵权纠纷就是请求依法确认这种权利义务关系。至于前一种纠纷，从民法观点看来，国家机关和国家工作人员也是享有独立的民事权利的法人或个人，当他们认为自身的合法权益受到侵害时，理应有权请求民法保护。但从宪法观点看来，情形就不同了。如果说，行政诉讼可以称作“民告官”，那么，这类“新闻官司”就是“官告民”。争议双方并不具备民事法律关系所特有的平等的社会关系的特徵，而是往往存在着领导和被领导、管理和被管理的关系，从相反方向来说，则存在着监督和被监督的关系。一方依法行使其批评的权利，另一方则承担着认真听取除了故意捏造和歪曲事实以外的一切批评并且不得进行压制和打击报复的义务。这两种不同性质的法律关系直接影响到侵害和被侵害关系的认定：按照民法的过错责任原则，新闻批评出了差错，只要有损相对人的社会评价，不管是故意还是过失，都将构成侵权行为，批评人要承担民事责任。但按照《宪法》对这一特定法律关系的特殊规定，只有故意捏造和歪曲事实批评，才需要追究法律责任。这是一个矛盾。陕西日报主任编辑陈泰志写过一篇题为《民法通则》难断“新闻官司”》的文章，其主要内容也就是论证这个矛盾的。
    这个矛盾事实上已在“新闻官司”的审判实践中有所反映。这里有两个案例：
　　【个案154】某个体业主，因对某行政机关处理决定不服，依法提起行政诉讼，同时在某刊物上发表自己的一封信对该机关及其负责人进行批评指责。尔后他在行政诉讼中败诉，该机关负责人便以该业主在公开发表的来信中侵害了自己的名誉权为由对他起诉。“民告官”变成“官告民”。业主承认，自己的信语气激烈了一点，在接受记者采访时向对方表示了歉意。但法院还是判决该业主侵权成立，承担民事责任。这个判决符合民法原则，因为行政诉讼既已判决业主败诉，表明他在信中对该机关负责人的批评是不正确的，从而贬低了后者的社会评价。但是这个判决却是不符合宪法原则的，因为没有事实证明业主是故意捏造和歪曲事实，否则他在行政诉讼中就应按《行政诉讼法》第四十九条的规定因诬陷而受到处罚。
　　【个案155】某报发表新闻，批评某局长“以权谋私”，该局长以侵害名誉权诉至法院。经查，新闻确有失实。如新闻说该局长接受了某人“送上门”的12000元现金，随即任命他为公司经理。经查，新闻批评该局长违反人事制度，随意任命经理是符合事实的，但“送上门”的12000元却是某人上缴的公司管理费，该局长当即归公，新闻对这一过程没有如实报道。等等。但法院认为，该报道虽有部分失实，但被告并无故意侮辱、诽谤某局长的人格，故不认定为侵害某局长的名誉权。某局长在工作中也确有一些错误，应吸取教训。因此对他要求赔偿名誉权的损失，法院不予支持。报社也应对部分事实失实澄清事实，以正视听。判决驳回某局长要求赔偿损失的诉讼请求。判决次日，该报即详细报道法院判决所认定的事实和结论，并在编者按中就新闻失实的部分对某局长表示歉意。这个判决符合宪法原则，在批评国家机关及其工作人员时，对不是故意捏造和歪曲事实的不正确批评，即不属侮辱、诽谤性质的批评，不应承担侵权责任。侵权既不成立，报社澄清事实就不具有承担民事责任的意义，而只是新闻媒介为维护新闻真实性而履行的社会责任和自我调节手段。但这个判决却不符合民法原则，“送上门”的12000元究竟是归公还是归私，涉及罪与非罪的区别，新闻却没有如实报道，客观上明显贬低了相对人的社会评价，主观上当然具有过失，按照过错责任原则，理应承担侵权责任。
    两案表明，在这宪法和民法的交汇处，由于没有明确的规范，以致性质相同的法律事实却可以产生截然相反的法律后果。这是不正常的。同样的难点也可能发生在公民以新闻手段批评本单位领导人而引起的纠纷中。例如【个案22】李谷一诉名誉权受侵害案，有人主张追加新闻源韦唯为共同被告，但一旦这样做了，原本模糊的法律关系就一下子变得清晰起来。李、韦两人是团长和团员的关系，是领导和被领导、管理和被管理的关系。韦对李的全部意见，不管这些意见对与不对，诸如说韦患爱滋病以及住房、工资、出国方面的争议等等，都是属于李在执行团长职务范围以内的事情。这个纠纷中的法律关系，已经超越了平等的权利和义务主体之间的民事法律关系的特徵。在没有事实证明团员对团长进行了故意的诽谤侮辱或者采取了某些非法手段的前提下，法庭将面临两难局面：如果按照民法原则，判决团员对团长承担侵权责任，那就将开创一个职工因为批评了本单位的行政首长而承担道歉、赔偿等法律责任的先例，既不利于维护公民的批评权，也不利于团长的民主形象；如果按照宪法精神和中国共产党的民主传统，就非但要驳回团长对团员的起诉，并且还要请这位行政厅局级的领导干部对批评中除了“基本内容失实”（判决书语）之外的“非基本”的正确部分（例如在排练中说别人患爱滋病之类）向自己的团员作虚心的自我批评，但这样一来，这场“新闻官司”就没法打下去了。由此看来，李谷一坚持不对韦唯起诉，法院终于撤消韦的被告人身分，得以回避这个复杂问题，是深思熟虑的。
　　宪法高于普通法。何况这类“官告民”的“新闻官司”中，双方当事人既然不是平等的权利义务主体，适用民法就失掉了主要依据。我在1991年南通新闻纠纷和法律责任研讨会上提交的论文《“新闻官司”中一些特殊性法律问题》就此提出质疑，得到陈泰志的响应。陈泰志写道：“因对公职人员从事的公务活动或对社会知名人士从事的关系公共利益的活动所作批评而引起的侵权指控，不能仅仅根据民法的有关条文简单地看成是公民或法人之间的侵权纠纷，而应从宪法赋于公民享有对国家机关和国家工作人员进行批评的权利，从国家主人和国家公仆之间的政治关系来考虑这一指控，才不致发生带有根本性的失误。”由于舆论监督的提出还为时不久，在“新闻官司”中，原告有“官”的身份、并且涉讼新闻内容与公务活动或社会公共事务有关的案件比重不大。除前举两例外，还有如【个案156】陕西某地一公安派出所诉《人民日报》记者侵害名誉权案，本案在上级组织过问下，原告撤诉；【个案38】福建某地一公安派出所所长诉新华社记者等侵害名誉权案，本案原告撤诉；【个案129】广西某地检察院一干部诉通讯员和报社侵害名誉权案，原告胜诉；【个案157】四川某州中共党委和该州中级人民法院诉新华社记者戴煌等侵害名誉权案，后来原告撤诉；【个案158】湖南某水文资源勘测大队诉某专业报侵害名誉权案，原告胜诉；【个案86】陕西某地一法院干部诉西北信息报社侵害名誉权案，法院认定涉讼作品对原告人等违法违纪事实的报道属实而驳回原告之诉；等等。此外,还有一些如【个案22】那样批评企事业单位负责人的新闻所引起的纠纷，也可归于此列。由于数量有限，矛盾还不突出，还不足以引起注意。但是从理论上说，对这类“官告民”的讼案单纯适用民法，确实不利于发扬中共和我国社会主义制度的民主传统。由于民事侵权的认定，不须区分主观上是故意还是过失，不须考虑动机上是恶意还是善意，凡批评新闻事实失实，都有可能被认为侵害了名誉权，就会给那些出于维护公共利益的善良愿望却由于主客观条件的限制而未能准确核定事实的批评行为造成过度的伤害，不利于人民群众在监督国家机关和国家工作人员时畅所欲言。而且，有些涉讼的批评性新闻往往是虚实互见，但侵权的认定并不考虑真实和失实部分的百分比，正如有的法官所说，即使文章80％的事实是准确的，只有２０％不准确，也可能构成侵权[15]。这样，那80％的正确批评就会因为侵权成立而被一风吹掉，这对国家机关和国家工作人员认真接受人民群众的监督，改进工作显    然也是不利的。至于对那些毫无道理的起诉，法院虽然可以以新闻属实，属于正常的舆论监督为由予以驳回，但由于我国法制对妨害公民批评权的行为尚无系统的制裁条款，因而对这种名为行使诉权、实质上却是抵制舆论监督和批评的行为在法律上不可能作出任何处分。在这种态势下，在有的相对人看来，似乎只要一告进公堂，什么认真听取公民的批评建议的职责，不得进行压制和打击报复的义务，什么中国共产党密切联系群众、开展批评和自我批评的传统，统统不管用了。告赢了固然可喜，告输了也于己无妨。在保护名誉权的名义下，有的相对人无法否认整个批评事实的存在，就抓住新闻中的部分问题和枝节问题乃至遣词造句问题提起诉讼，希冀一旦认定侵权，就可以全盘否定整个批评。有的相对人把打官司作为一种拖延战术，有的批评事实，本来是可以按行政程序予以查处的，但进入诉讼程序之后，行政程序就不能再有所作为，等到旷日持久的官司打完，早已事过境迁了。有的相对人在有关部门已经对新闻的失实部分作了澄清，批评人也已作了自我批评之后，仍然坚持要请批评人走上被告席再受一番折腾，这究竟是要保护名誉权呢，还是要惩办批评人？有的相对人则企图用起诉来抵消批评新闻的影响，上举有些案例是以原告撤诉了结的，这里可能有有关机关考虑维护公民批评权因而施加了影响的因素，但撤诉并未分清是非，人们可以认为起诉无理，也可以认为新闻有错，曾经涉讼的新闻会因为“进过公堂”而永远在人们心目中留下一个问号。综上所述，在这类“官告民”的“新闻官司”的审理中，在保护公民的民主权利和保护公民的人格权利之间确实存在着法律手段的某种失衡，某种不利于公民行使批评权的失衡。虽然现在研究这个问题看来具有一定的超前性，但随着我国社会主义民主政治和舆论监督的发展，这个矛盾总有一天会变得突出起来。当然，这是我国有关的法制不够健全的表现，并不是审判机关的偏差。
　　然而，《宪法》是根本大法，《宪法》不能直接管打官司。象【个案155】那样只是个罕见的例外。作为一个民事侵权诉讼，却不按民事侵权构成来认定侵权行为，并且在否定侵权成立之后，又要胜诉方履行澄清事实这样的义务，这样做，虽然支持了正当的舆论监督，同时也消除了新闻的失实部分的不良影响，是合情合理的，但严格说来，却于法无据。所以，在“新闻官司”的审理中，要实现保护公民在新闻活动中的民主权利和保护公民名誉权等人格权利的合理的平衡，根本问题还在于健全法制。从这个意义上说，【个案155】的做法又不失为一种颇有普遍意义的探索。
　　在新闻引起的争议中，可否实行国家机关和公职人员不得对不属故意捏造和歪曲事实的新闻差错和没有侮辱诽谤内容的新闻差错提起侵害人身权利诉讼的原则？换句话说，上述单位或个人若要提起新闻侵权诉讼，可否实行必须举出被告人的行为确系出于故意的事实根据方能立案的原则？法院对这类案件的审理可否实行只有出于故意的侮辱诽谤行为才构成侵权的原则？
　　但是，上述单位和个人的合法权益仍然要得到保护，新闻差错的不良影响仍然必须消除。这样，对于过失造成的新闻差错，新闻机构的主动更正和新闻相对人对新闻的答复就提到了重要的地位。如果上述措施受到阻碍，新闻相对人理应有权起诉，不过诉讼请求已不是确认侵权，而是请求新闻机构履行更正义务和自己行使答复权利。这样，对新闻争议的法律调整方式就由目前主要是民事侵权诉讼变为以新闻机构履行更正义务和新闻相对人行使答复权利为主、民事侵权诉讼为辅，这是否可行？
　　谁来实施这样的法律规范？按照我国法院现有的组织体制，显然没有一个法庭可以承担这样的任务，那么，是否要成立例如叫作新闻法庭这样的专门的审判机关？
　　如何确定这个原则的适用范围？“国家工作人员”的概念显然过于宽泛。限于“公务员”又似乎过于狭小。至于“公众人物”的概念，就是在它的产生地，也在不断的变动之中。在我国，应当有怎样的合理的界定？
　　任何一种完整的权利都应有相应的制裁条款。那么怎样定义和制裁妨害公民批评权的行为？对于无理起诉、企图用起诉来达到抵制批评的目的的行为，应当让行为人承担怎样的法律后果？
　　还有一个困难的问题是我国新闻机构的法律地位。从它被赋予舆论监督的职能的意义上说，它似乎可以归于“民”的范围。但它是党和政府的喉舌，归于“官”的范围似乎也不无其道理。不过新闻机构又确实不是国家机关，它并不拥有国家机关特有的权力。而具体来说，当中共中央机关报因对地方官员的批评、省市党委机关报因对基层官员的批评引起争议而成为被告之时，笼统说是“官告民”也似乎不合情理。那么，怎样给以一个科学的规范？
　　真是牵一发而动全身。“新闻官司”在我国审判活动和新闻活动中，都是一个局部的问题。但是加以深入讨论的结果，却涉及了我国法制和新闻体制的一些根本性的问题。本书的任务，只是对现有的“新闻官司”的实体和程序问题作一些探讨。至于这类宏观的并且带有超前性的问题，无论是现有的实践，还是本人的学识，都还没有条件作出明确的阐述，只能在本书结束之时作为问题提出来，以供有识者继续研究。
　　但是从本书现有的探讨中可以看到一点，就是新闻活动确实是一项非常复杂的社会活动，它牵涉到公民、法人、各种社会组织、国家的许多权利。《新闻法》绝不是一种行政法规，也不是仅仅规范国家新闻管理机关和新闻机构、新闻工作者之间的关系的行政部门法，它要调整远比这一种法律关系复杂得多的各种法律关系，其中主要的就是新闻活动中公民和国家之间的政治关系。《新闻法》应是一种宪法性法律规范，应是一种基本法律。制订这样的法律，需要实践，需要探索，需要时间。
　　在本书开头，我们曾论证“新闻官司”的出现具有法制建设和新闻改革的深刻背景。那么在本书末了，我们可以看到“新闻官司”将会促进法制建设和新闻改革的发展。这是完全可以预见的。
　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　一九九四年一月六日