公民有自由，媒体归国家
《新闻传播法教程（第四版）》修订札记之三
“公民有自由，媒体归国家”，是《教程》用法律语词对我国新闻制度的概括。这两句话，都是我国新闻制度的基本原则。
公民有言论、出版自由，是我国从1954年《宪法》以来四部《宪法》都明文规定的公民基本权利。2007年中共十七大明确提出保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，从党的基本原则角度对公民的宪法权利作了进一步阐述和丰富。
媒体，特别是新闻媒体，必须归国家所有，也是党从新中国建立前夕就确立的一贯原则。早在1948年，中央就确定对新解放城市的私营报刊电台不能采取与私营工商业同样的政策，至1952年全国为数不多的民营媒体就全部完成社会主义改造实现国有化。此后全国媒体都作为党的宣传阵地置于各级党委的领导之下。
改革开放以来，全国报刊电台电视台等媒体数量急剧增长。创设这些媒体都实行审批制，而可以向审批部门提出创设申请的都设有严格的条件，底线是私人不得创设媒体。
公民言论出版自由和媒体国有这两者在法律上的关系，在1997年发布的行政法规《出版管理条例》中有完整表述：
“条例”第23条规定：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其它文化活动的成果。” 这是我国法律文件对公民行使出版自由的唯一具体说明，2003年《中国人权事业的进展》白皮书，专门引用此条，证明我国公民出版自由的权利是有法律保障的。
这条规定的关键是“在出版物上”这一状语，出版物从哪里来？“条例”第8条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”
而设立出版单位应该具备一定的条件。“条例”第10条订出了六项规定，其中第2项规定：“有符合国务院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”，这就是简称为报刊等出版单位的“主办主管制度”。
2001年修改的《出版管理条例》将条文序数改为第24、9、11条并删去了第11条第2项中“必要的”一语，其它不变。
按照“主办主管制度”，所有出版单位必须有主办单位，而这个主办单位还必须有上级机关，这就保证了所有报刊等出版单位非但都是国有的，而且都直接或间接隶属于一定的党政机关之下，没有上级领导的“同仁报刊”、“民间报刊（或出版社）”是不允许存在的。
至于电台电视台，按照《广播电视管理条例》规定，由县级以上政府广播行政部门设立，即所谓“政府台”制；还有教育电视台，可以由市级以上政府教育部门设立：都必须经过国务院广电行政部门审批。“其它任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”
因此，在传统大众媒体领域，公民的表达行为必须在国家创设并领导下的媒体上进行，这是公民行使言论出版自由的基本边界。
随着互联网和数字媒体的兴起，公民的表达方式有了很大变化和拓展。但对于新闻传播，国家很快出台了特别机制。
例如互联网的新闻信息，部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》规定只有中央、省级和省级政府所在地城市的新闻单位，经过许可，可以建立发布自行采编或制作的时政类新闻的“新闻网站”。非新闻单位设立的网站，包括所谓“门户网站”，经过许可只可以转载、转发中央和省级直属新闻单位发布的时政类新闻，不得自行采制新闻或发布非上述来源的新闻。为此，有关管理部门曾经下发过三批可供网站转载的新闻媒介名单，发布或转载名单外的“非规范稿源”会受到批评和处分。
再如广播电视等视听节目，部门规章《广播电视节目制作经营管理规定》规定对节目制作和经营实行许可制度，而经过审批许可的节目制作经营机构只限于制作普通的专题、专栏、综艺、动画片、广播剧、电视剧等节目，而不得制作时政类新闻及同类专题、专栏等节目，后者必须由广播电视播出机构即电台、电视台制作。与之相适应，部门规章《互联网视听节目服务管理规定》规定从事视听节目服务应当取得许可。从事广播电台、电视台形态服务和时政类视听新闻服务的，应当持有广播电视播出机构许可证或互联网新闻信息服务许可证，其中以自办频道方式播放视听节目的，只能由地（市）级以上广播电台、电视台、中央新闻单位提出申请。
这种新闻媒介的国有制，出版单位的主办单位、主管机关制和电台电视台的政府台制，以及互联网新闻网站的特许制等，体现了“党管媒体”和公民表达权之间的现实关系，旨在保证新闻传播发挥正确舆论导向、正面宣传、传播社会主义核心价值体系等功能，构建有效的舆论引导格局。
在中共十六大以后开展的文化体制改革中，大批报刊从国家举办的事业单位转制为企业，而企业实行出资人制度，那么主办主管制是不是需要改变呢？在改革过程中，有关部门确实也曾提出过新闻出版单位转企以后要与原主办主管的党政机关脱钩的设想。我在2009年《教程》第三版中，写过 “（报刊）企业不应再有主办单位”，而只是引用2005年中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》所载，转制为企业的出版社、报社等，“要坚持国有独资或国有绝对控股，实行特许经营或许可证管理”，说明国有制还将是不容退却的底线。
但是《出版管理条例》在2011年作第二次修改时，对第24、9、11条的规定一字未改，还增列了第49条：
“出版行政主管部门应当加强对本行政区域内出版单位出版活动的日常监督管理；出版单位的主办单位及其主管机关对所属出版单位出版活动负有直接管理责任，并应当配合出版行政主管部门督促所属出版单位执行各项管理规定。”
这表明，我国新闻媒介承担宣传、舆论导向等功能，许多新闻必须随机调控，重大新闻必须统一发布，只有把新闻传播纳入国家政权的体制之内，建立从党和国家的主管部门到出版单位的主办单位和主管机关、电台电视台的上级行政部门这样的垂直管理系统，纔能牢牢把握新闻信息传播的主导权。
坚持现行新闻制度不动摇，正是体现了一种制度自信。
刊《青年記者》2013年七月號
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