魏永征的博客

(12月22日，根据记录整理修订)

魏永征：

刚才新闻出版总署的同志很简要、也很全面地介绍了新的《出版管理条例》的内容。我想补充一点，《出版管理条例》不只是改动的要注意,还有一个没有改动的地方更值得我们注意，就是主办单位和主管机关的制度没有改。

这个问题在出版单位改企过程中曾经议论过，既然改为企业了，是不是还要有主办单位和主管机关，我不知道这个过程的内情，但是我看到有一些报道，我们有一些报刊没了“婆婆”了，政治资源没有了，比方说《健康报》是卫生部报纸，如果离开了卫生部，以后再到各地各级卫生部门、医院采访，是不是能够还是那么顺利地获得有关信息。有消息说，原来中央级报刊的主办单位是不是再保留五年。现在《出版管理条例》出来了，在第11条设立出版单位应当具备的条件还是列有“有符合国务院出版行政主管部门认定的主办单位及其主管机关”。还有在增设的第六章“监督与管理”里，把原来旧的条例中第21条改为第49条，并且加了一段话：“出版单位的主办单位及其主管机关对所属出版单位出版活动负有直接管理责任，并应当配合出版行政主管部门督促所属出版单位执行各项管理规定”，明确了主办单位和主管机关对出版单位的直接管理责任。可见在新的《出版管理条例》里主办单位和主管机关制度非但没有改变，而且有所加强。

其实这样规定也不是新的，在新的《出版管理条例》公布的同一个月，新闻出版总署发了第一号公告，宣布有451个规范性文件继续有效，其中有一个文件就是1993年《关于出版单位的主办单位和主管单位的职责的暂行规定》，这个算是部门规章，是1996年《出版管理条例》以前公布的。其中规定主办单位与出版单位是领导与被领导的关系，不能是挂靠关系。主办单位必须领导、监督所办的报刊符合党和国家规定的正确的政治方向。报刊如发生严重错误和其它重大问题，由主办单位承担直接领导责任。这些规定现在依然有效，现在只是在新的《出版管理条例》再次重申而已。这个主办主管制度由来已久，子法比母法还要早，当然现在还是它的子法。现在这个制度还是繼續保留下去。

出版单位的主办主管制度保留下去有一个什么问题呢？现在大批报刊正在改为企业，这个企业同《公司法》所说的企业是有很大不同的，左边图表是《公司法》所显示的：出资人——董事会——公司管理机构，公司有有限责任公司，其中有一人公司、国有独资公司，还有股份有限公司以及上市公司，它们最基本的结构都是这样的。但是在我们出版机构里的企业，包括报业公司或者出版公司，它的结构就不一样，是主管机关——主办单位——报业公司或者出版公司。出资人有一种可能是主办单位就是出资人，那就是一人公司。如果它要成立国有独资公司，按照《公司法》规定出资人应当是国资监管机构，就是国资委、国资局或者国资处，普通公司里国资委就直接置于董事会——公司管理机构的上面，但是在新闻出版机构里，这个出资人只能放在旁边，我们还有主管机关和主办单位是它的上级，出资人国资管理机构可能只是在资产上有一点监督作用，其它管理包括内容管理方面按照《出版管理条例》来进行。如果它要成立一个有限责任公司或者股份有限公司的话，加上另外的出资人，这些业外出资人是不能與主办单位分享任何管理权力的。有没有主办单位不是出资人而是由别的地方出资的呢？早就有這樣个案了，比如《财经时报》的主管机关是内蒙古新闻出版局，主办单位是内蒙古新华报业中心，但是出资人是杨澜和吴征的阳光公司，这个出资人对出版管理活动是不负任何责任的，还是由主办主管单位在那里管理。《财经时报》在报头上还说是阳光公司所在的集团成员,但这只是一个名义。后来《财经时报》因为被认为违反宣传纪律而停刊整顿还是由内蒙古新闻出版局下的处罚，阳光公司对此没有任何发言权，后来把资金撤了，《财经时报》就没能再出下去。

所以今后我们的出版公司、报业公司，它同我们的普通理解的企业还是有很大的不同的。我就在三年前写过一篇文章说，我们的媒介成为产业，不同视角的人们对此抱有的忧虑或者希望都是不切实际的。“条例”告诉我们：报刊出版业的改企还是在原有的主管机关主办单位体制上进行，不可能有一个像有的人所希望的那样一种独立的市场运行的主体。

版署官员插话：

这个解读得非常准确，现在中央有要求，对于主管主办制度必须坚持，曾经探讨过这个制度怎么走向，现在中央已经很明确要求必须坚持，所以也体现在我们条例修订和发布的现行有效的规范性文件里，您解读得非常精准。

对于主管主办制度和《公司法》如何衔接也是现在我们一直在思考和研究的问题，您提得非常好。

中央可能要成立文化资产管理委员会。

魏永征：

但是文化国资委可能还是在中央一级的，地方上以后怎么弄法，我的观察现在有两种情况，一种是在上海，上海就是市委宣传部直接充当最终出资人，上海解放报业集团和上海世纪出版集团，出资人最终是上海市委宣传部，它可以说就是老板，在报表上就这么表现的。还有很多是国资处或者国资局做出资人，这些国资机构肯定是听宣传部的，最多是在财产方面，在国有资产保值增值上做一些监督，但是内容和其它管理还是主办机关、主管单位行使管理权力。

主席：

进入下一个讨论环节，请魏老师接着点评新闻出版总署发布的《关于严防虚假新闻报道的若干规定》。

魏永征：

这个问题接着上一个问题说。这个规定是什么。有人在网上给我提问题，这个规定是行政法规吗？还是自律的规定？如果是自律的规定，怎么有这么多的强制性的处罚措施？我同徐迅也讨论过这个问题。这里先讲一个美联社的消息，这个规定发布是一个很有趣的日子2011年11月11日，上午新闻出版总署官方网站发布，美联社在美国东部时间早上7点42分报道这个消息，好像比我们发得还早，其实有12个小时时差，北京时间晚上7点42分。美联社报道的标题就是《中国要设法遏制互联网上的新威胁》。其中有一段话我们可以研究，它说有许多规则在其它社会的新闻编辑部也是正常程序，不错，新闻要核实，不能报导道听途说的东西，西方、中方都是一样的，我们教书的时候也是这么教的，不是中国的特别规则。但是美联社接着说，在中国这些规则往往是用来增强政府的控制。什么意思呢？前面这句话，说这个本来就是新闻编辑部里都应当有的规则，但是中国不同的是，这个事情要由政府出面来控制。新闻出版总署当然是政府部门啦。

我在评版署这个文件的文章里充分肯定了其中规则，指出这是在新闻规律基础上概括的新闻专业规则，可以成为司法审判判断主观过错的依据，并举美国和英国的例子作為印證。但是中西有一个很大的不同，就是西方这些专业规则是行业或者媒介机构自己订立甚至是不成文的自觉形成的，而我们要由政府出面来规定。

现在我们就要考虑这个到底是什么？这是法律吗？不是。它不是我们《立法法》规定的法律文件的范围，连部门规章也不是。因为它是新闻出版总署办公厅发的，所以不具有法律法规规章的性质和特点，有人说，这是规范性文件，不错，但是规范性文件是一个总称，还得考虑是什么规范、什么文件？是自律文件吗？也不是，因为它不是行业组织比如说全国记协颁布的，而且自律必须是建立在协议的基础上的。行业组织是采取会员制的，比如记协全国所有媒体是团体会员，要制定什么普遍性的规则，得征求代表性的常委、媒体的意见。西方也是如此，比如PCC，也是会员制，大家通过，都遵守这个协议。自律必须建立在道义认同上。这个“规定”不是协议，新闻出版总署没有给大家商量过什么协议，它既不是法律也不是自律。我们看它的特点，首先它是领导部门，是政府部门或者别的行使权力的部门制定的。第二，它是采用了一种组织强制力，它不是法律，但是它有强制力，后面有很多处罚，它是组织强制力，要实施组织强制力，必须在一个组织的内部，如果不是法律，但它又有强制力，不在一个组织内部是做不到的。法律可以用国家强制力保证，比如工商局可以处罚任何一个公司，因为它依法行政，有一个法律的依据。但是新闻出版总署同报刊出版社的关系并不是同国家工商局与各种企业之间那样，它的强制力是在它的体制内部。还有一个特点，它的处罚是灵活随机的，区别对待的。今年比如说对成都商报的事件，处罚是很重的，但是对国税47号假文件，涉及一些頂級媒體，后来有什么处理，我没有看到过，大概内部处理了，好像就是作一个内部通报，所以就有很大区别。如果按照法律面前人人平等的原则，这是不成的。
   
再有一个特点是单向的，而法律是双向的，如果行政处罚不服可以向法院起诉。但是在新闻出版系统里，我们到现在没有看见哪一个新闻单位向新闻出版总署提起行政诉讼。为什么？这个形态不一样，它不是法律的问题，屬於纪律的範疇。我们经常在讲宣传纪律，上级要求下級執行紀律，如果違背给下级的處罰是纪律处分。纪律是什么？纪律必须在一个组织内部实施，纪律就是凭借一个组织自身的等级结构推行的强制性规范。
   
所以回到我前面讲的，为什么我们要有主办单位和主管机关，就是把全國所有的新闻出版单位纳入到一个统一的组织里，这也就是通常我们说的“体制内”。新闻出版总署和各个省的报纸、期刊、出版单位是上下级关系，不是国家工商局对大大小小的公营企业、私营企业的管理关系，这样我们才能用宣传纪律来管理，这就是我们为什么要坚持主管机关和主办单位的一个原因。主办主管制使得各种报刊图书出版机构都直接或间接地隶属于主管部门的领导之下。电台、电视台更是明文規定的政府台。所以我们今后的新闻媒体，即使在进入产业的条件下，我们还是在一个统一的主管机关的领导下，能够弘扬主旋律，坚持正确的舆论导向，传播社会主义核心价值体系，不会出现方向上的问题。