魏永征的博客

以《世界新闻报》窃听事件为视角

内容提要：英国保护隐私有其独特的历程。长期以来，以《世界新闻报》为代表的“小报”，在新闻自由和公共利益的名义下，肆意侵犯公众人物乃至普通人隐私，终于引起公愤。英国法制对隐私保护趋向强化，英国的新闻自律体制也面临质疑而需改革，本文对发展前景指出了三种可能。

关键词：世界新闻报、隐私、新闻自由、新闻自律

《世界新闻报》并未随着它的停刊（连同网站也已关闭）而从媒体、从人们的谈论中消失。因窃听而涉嫌犯罪的人们尚待审判，丑闻的内幕尚未全面揭开，从这家已经死去的新闻媒介中也许还会爆出更加惊人的新闻。还有人从更宏观的层面关注丑闻的来龙去脉，以及从中反映出来的伦理和法律问题。如果说，2005年《世界新闻报》记者克•古德曼（Clive Goodman）因窃听威廉王子及其父亲查尔斯王储的随从们的电话而入狱，其作案对象还是王室成员即所谓公众人物，那么今年7月《卫报》揭露《世界新闻报》的窃听对象就只是一个无辜的被害女孩米莉•道勒（Milly Dowler）及其家人，继而窃听范围越揭越大，仅它雇佣的一名私家侦探就掌握了4000人的电话密码，据说还包括了2005年伦敦地铁爆炸案的受害者们。人们震惊的是，他们原来并不是每天从《世界新闻报》这类小报品赏王室政要、富豪大亨们韵事秘辛的旁观者，说不定自己也早已或者即将成为媒体的猎物，他们的一项重要权利在媒介面前似乎处于不设防的境地，这就是：隐私。

《世界新闻报》历来以“出位”的采访和报道领军于英国小报（tabloid），它使用的手段包括偷拍、雇佣私家侦探、收买知情人、卧底、诱饵式采访、窃听电话和窃取电子邮箱信息等，运用这些手段能够经久不衰，正同英国保护隐私制度的特征有关。

一、在很长时间，隐私在英国不是一项法定的独立权利

 

众所周知，隐私权的概念在19世纪80年代起源于美国并且很快被一些州法院所采纳。到20世纪中，美国形成了对隐私形成了从民法、行政法到宪法的全面保护的制度，其法源包括普通法和成文法。但是英国（主要指英格兰和威尔斯）没有。

长期以来，英国法律只是对现今被认为属于隐私范围的某些个别权利实行保护，如人身、住宅不受侵犯。对于通讯秘密，英国也早在电信法之类的成文法里有所保护。《世界新闻报》记者窃听行为被作为刑事罪行处理，是根据1977年《刑事法》（Criminal Law Act 1977）。2000年的《调查权力规制法》（Regulation of Investigatory Power Act 2000），将一切未经合法授权截取各种通信包括无线电话、电子邮件等信息的行为列为犯罪，这当然也适用于《世界新闻报》的情况。

英国在1984年制定了《数据保护法》（Data Protection Act），在1998年又作了修改。此法对个人数据提供了保护，简单说，法律确认个人拥有控制对自己数据的使用并且了解数据来源的权利。但是这类数据被定义为储存在计算器里或具有结构性的文档系统（a structured paper filing system）里的信息，并且把应用于新闻、艺术、文学目的列为特殊的例外。这就使得人们很难针对新闻媒介的出位行为寻求法律救济。比如某人要依照此法规定向法院申请禁制令制止某报发布有关自己的个人信息，他就必须证明有关信息是保存在某个结构性的文档系统之中并且可以辨认属于他本人的，而报纸则可以以有关信息具有新闻价值和符合公共利益提出抗辩，这样的诉讼结果是很难预期的。像《世界新闻报》的行为，窃取语音信箱和电子邮箱里的信息应受这部法律的规制，而一般的窃听谈话、偷拍肖像以及支票簿新闻等则不在此法涵盖之内。本文并非全面讨论这部法律，只是说明《数据保护法》并不是隐私法，并不对隐私或者所有个人信息提供全面的保护。

英国传统的普通法没有隐私这个概念，侵犯隐私不能作为提起诉讼的案由（诉因）。这不像在美国，对入侵私人空间、不合理地披露私人信息、将个人姓名肖像等擅用于商业目的等行为都可以向法院起诉，而在英国发生类似的情况只能借助于其它诉因，例如入侵土地、骚扰、侵犯人身、诽谤等。此外还有一个常用的诉因就是违反保密责任（breach of confidence，或译“背信”）。构成这种侵权行为，除了信息必须具有秘密性质和披露者并未获得授权之外，还有一项重要条件是信息披露者与信息持有者之间必须具有某种信任关系，因而负有保密责任。例如2000年《星期日邮报》发表布莱尔首相的离任保姆罗莎琳德-玛克在首相家中服务的回忆文章，首相夫人成功地向法院申请了禁制令。这是因为雇员与雇主之间有契约关系，雇员对雇主的私人生活负有保密责任。

当然这样的保护对于隐私来说只能是间接性的，不可能涵盖隐私的全部。特别是新闻媒介与报道对象之间，并不存在某种信任关系或保密责任，以前不可能以这个诉因来制止或制裁新闻媒介侵犯隐私的报道。

英国正式将隐私列为法定权利是1998年《人权法》（The Human Rights Act 1998）。这部法律的基本内容是将《欧洲人权公约》国内化，《欧洲人权公约》第8条正是“尊重私人和家庭生活的权利”。但是《人权法》规定，它只规制公共机关（public authority），不能直接适用于个人和私有企业。而在英国新闻界，只有像BBC这样的公共媒体和PCC、ITC这类行使某种公共职能的媒介组织可以认为属于公共机关，此外大量的诸如《世界新闻报》那样的媒体，都是私有的商业媒体，所以人们还是不可能引用《人权法》的规定来对新闻媒介主张自己的隐私权。

不过《人权法》毕竟还是对英国的法制产生了重大影响，也推动了普通法对隐私的保护。2004年英国上议院对名模瑙米•坎贝尔（Naomi Campbell）诉《每日镜报》案作出终审判决，以违反保密责任案由判令《每日镜报》赔偿原告3500英镑。缘为《每日镜报》发表题为《瑙米：我是一个吸毒者》（Naomi: I am a drug addict）等报道，详尽披露了坎贝尔戒毒经过并配发偷拍的照片，大法官认为这些信息具有私密性质，报道对事主造成损害，同时对违反保密责任的要素作出重大修改，即无论信息持有者与披露者之间是否存在直接或间接的信任关系，只要信息的性质和取得信息的方式表明信息持有者具有合理的保密期待（reasonable expectation to confidence）,那么未经授权予以披露就构成违反保密责任。这个被认为是保护隐私里程碑的变更，明显是针对新闻媒介的。此后还有若干相似的案子，如2003年道格拉斯（Douglas）夫妇指控《Hello！》违背保密责任，私自刊登婚礼照片，得到法院支持。2008年《世界新闻报》偷拍国际汽车运动协会主席马克斯•莫斯利（Max Mosley）参加性虐派对的照片和视频予以披露，后者也以违反保密责任起诉，获赔6万英镑。还有一些体育、演艺明星成功向法院申请到禁制令乃至“超级禁制令”（super-injunction）。

虽然有大法官认为，这样对普通法违反保密责任的诉因作出一定修改就足以成功地保护隐私，但是英国对隐私法律保护的残缺和漫长的修补历程，应该是像《世界新闻报》这类媒体对“出位”行为无所顾忌的重要原因。

二、隐私权益對新闻自由的艰难抗衡

隐私概念是随着新闻媒介产生而产生的。新闻以公开为宗旨，隐私则以保密为要义，两者存在天然的冲突。

英国没有成文宪法，表达自由正式成为法定权利也是在1998年《人权法》当中。在此之前言论自由、新闻自由等只见于判例，被称为“剩余权利”（residual right），虽然不少人据此指责英国对新闻自由的保护及不上美国等有成文宪法的国家，但“剩余权利”建基于“法无禁止即自由”的理念，也就是说，自由存在于法律禁止之余。英国是自由主义新闻理论的发源地，弥尔顿、洛克、密尔等人的学说浸淫人心。英国的新闻自由制度是在不断迫使公共权力退却的过程中成长发展起来的，历史上许可制、知识税、煽动法先后撤销或不再有效，诽谤法、保密法、藐视法庭法等若干年来也有明显退却，不受公权力干预的媒介自由天地不断扩展。所谓新闻媒介是与议会三大等级并列的“第四等级”（the fourth estate，或被误译为“第四权”）和新闻记者是“无冕之王”，都是英国人最先说的。媒体被标榜为监督政府、表达民意、实现知情权的守门人，似乎天然代表了公共利益（public interest）。

隐私保护恰好相反，作为后起的理念，它只能向限制新闻自由进行缓慢而谨慎的推进。

英国报业投诉委员会（Press Complaints Commission，PCC）的《编辑执业守则》（Editors Code of Practice）可以认为是一个典型的例子。这个机构和文件的主要目标就是设置保护隐私的边界。它虽然只是自律性规范而并无法律效力，但在我们视野所及可能是目前最详细的可操作的保护隐私文件。“守则”总共16个条文中涉及保护隐私的在1991年制定之初有8条，现在有9条，20年间修改30多次，主要修改的内容也正是隐私。

例如对于不受任意侵扰的私人领域，在最初的“守则”并无定义。1993年文本规定包括任何私人住宅，连同其花园及附属建筑物以及酒店卧室、医院等， 1995年将上述内容归纳为三点更便于实行。到1997年提出“私人场所”（private places）概念：“守则”解释是指除了私宅以外，还包括一切合理期待隐私（reasonable expectation of privacy）的公共场所，如教堂、餐厅等地。

再如对于获取信息的手段，在以往文本里分散对限制窃听、使用长镜头偷拍和伪装身份等有所规定。2004年文本将这些内容合并为一个条文：“秘密装置和诡计”（Clandestine devices and subterfuge），其限制范围扩展到使用暗藏相机、窃听电话和移动电话、截取留言和电子邮件等，而“诡计”则是指诱惑性采访之类的手段。2007年文本又加上禁止获取任何数字形式存储的个人信息，并且延伸到不得通过代理商和中介机构使用这些手段获取信息，这被认为是针对聘用私家侦探等行为。

不过出于防止过宽保护隐私会影响媒介作为监督者职能的考虑，“守则”在相关条款旁都标有确实涉及公共利益时可以例外的标志。那么什么是公共利益呢？1997年 “守则”对“公共利益”列举了三点：“(1)查明或揭露犯罪或严重不端的行为。(2)保护公共健康和安全。(3)防止公众被某一个人或组织的行动或声明所误导。”这显然是针对业界那些无限扩展公共利益的风气的。

也许在实施过程中发现这三点过于狭隘，1999年“守则”将第一点“严重不端”（serious misdemeanor）改为“严重不当”（serious impropriety），又加上“但不限于此（三点）”。更重要的是，列出“表达自由自身就含有公共利益”作为与列举以上三点的条文并列的第二款。这显然可以理解为，即使对公共利益给出了明确的定义，在实施时也具有很大的灵活性，在某些场合，为了新闻自由的公共利益而牺牲隐私并不都是不可接受的。

除了“守则”只是自律规范不能强制媒体和新闻从业者遵守外，保护隐私和新闻自由所含有的公共利益两者之间界限的不确定性，使得媒介许多侵犯隐私的行为都可以得到合理或貌似合理的辩解。

《世界新闻报》在停刊之时，在它的网站上开列一些著名的得意之作，声言历史终究会对它的历史作出正确评价。例如：1960年代它揭露国防大臣普罗富莫（John Profumo）与一位舞星的绯闻，更惊人的是该舞星还同苏联使馆高级海军武官（后来被证实为克格勃间谍）有染，普罗富莫黯然下台，数月后首相也告病去职。1980年代它揭露保守党副主席阿切尔（Jeffrey Archer）嫖娼，记者收买了妓女与阿切尔通电话，窃听加偷拍，公诸报端，阿切尔为免于影响保守党选情，当天就向撒切尔夫人请辞，尔后与另一家《明星报》打起了诽谤官司。这些揭露政府高官和政客丑闻引发政治风波的新闻，明显含有公共利益，属于前述“守则”关于公共利益定义的第一点。

《世界新闻报》还有一些名作，诸如披露英国女王的妹妹玛格丽特公主与一名钢琴家的婚外情，将球王贝克汉姆的秘密情人即他的前助理公之于世，以及导致古德曼入狱的报道威廉王子膝盖肌腱受伤的新闻，等等，这些私事与公共利益有没有关系呢？按照传统的说法也是肯定的，因为这些当事人都是公众人物，他们的私生活受到公众关注，或者说具有公共兴趣（interest另一含义就是兴趣），所以媒介也有充分理由采取任何手段予以获取和公开。如果要扣“守则”，那么“表达自由自身就含有公共利益”，报道公众都想知道的事情，怎么不含有公共利益呢？

按照这样的逻辑，即使是普通人，只要他们卷入某一件公众关注的事件，如小女孩道勒遭到绑架，其全家也即刻成为向媒介敞开的公共场所了。

剩下的隐私地盘，也许就只有芸芸众生的生活琐事，它们毫不起眼，记者就是请也请不来。

隐私就这样成为新闻自由的“剩余权利”。

其实，在冠冕堂皇的新闻自由和公共利益背后，是媒介自身利益的驱动。《世界新闻报》正是凭仗这些轰动的独家新闻，高踞鳌头，诸如《太阳报》《每日镜报》《每日邮报》等则紧随其后，它们提供给读者新闻大餐的重要原料，正是人们的隐私。在客观上，不少揭丑报道确有监督和清扫政界、商界、体坛等公共区域的功能，但是从报业老板本意来说，其着眼点还是市场。英国新闻自由在历史上迫使政府退却包括两个方面：一是解除或放宽各种禁制，二是彻底切断政府的经济纽带，摒弃任何政府津贴。新闻得以自由的基础是媒介必须有自己的经济来源赖以生存并且发展壮大，所以在英国有“广告客户是新闻自由的助产士”之说。在英国，确实也有遵奉新闻职业操守、以自律约束自由的媒体和新闻记者，但对于《世界新闻报》它们来说，新闻自由和商业利益无非是互相依存的一块铜板的两面，为了商业利益可以“自由”地不择手段，乃至践踏法律的底线。这才是隐私“壁垒”难以建造的深层原因。

新闻自由和保护隐私的界限，可能只能从原则上加以厘清。本世纪初的坎贝尔案，不但修改了违反保密责任的要素，还为如何确定应予保护的隐私提供了一个范例。判决认为，公众人物不愿公开其私人数据的意愿同样应该得到尊重。坎贝尔作为公众人物，公众有权知道她接受戒毒治疗。不过，她的具体病情和接受治疗的细节仍然属于她的私密信息，媒体予以详细报道并配发现场照片，并无公共利益理由支撑，是不必要地侵犯了她的隐私。彷佛是针对长期流行的新闻自由至上的观念，大法官指出隐私权与言论自由两者具有同等的价值，没有高下之分，法庭应该在两者之间求取平衡。法庭可以通过检测发布有关信息的目的和好处及干扰他人隐私所造成的损害来作出判断。

坎贝尔案及其以后的一些案件表明，英国保护隐私的趋势似在走向强化。

三、行业自律还是法律规制？

《世界新闻报》事件引起了人们对以PCC为代表的新闻自律机制的质疑。

保护隐私采取新闻自律而不采取法律规制，渊源已久。早在“二战”之后有些委员会发表报告指出新闻界专业质素下降（其中也包括侵犯隐私问题）的问题之后，在1952年成立全国性的报业总评议会（General Council of the Press），在1963年改组为报业评议会（Press Council），其宗旨是保护新闻自由并抑制滥用新闻自由行为，方式是接受公众投诉加以协调处理，但是总的说来收效不大。至80年代后期，英国小报偷拍行为越演越烈，许多王室人士的私事被尴尬曝光，一些议员相继提出保护隐私立法的议案，国会委任加尔各特勋爵（Lord David Calcutt）组成一个委员会研究此事。加尔各特委员会于1990年提出一个报告，建议成立一个新的报业投诉委员会，给它一年半的时间去证明“可以采用非法定形式的自律有效地工作”，如果无效，则可以考虑“采用法定体制处理投诉”。1991年PCC开始运作，在运作无效政府将立法实行规制的压力下，PCC的工作得到了多数报刊的支持，取得一定成效，隐私立法的议案也就被搁置了。这就是所谓“以自律换取自由”的由来。

2005年《世界新闻报》窃听丑闻发生后，PCC的工作也受到检讨。英国国会针对记者通过侵犯他人隐私获取信息及PCC对隐私的保护展开多次调查。英国信息专员办公室（Information Commissioner’s Office ，ICO）于2006年和2007年对报界使用非法手段获取个人资料信息的状况进行调查并发布报告，显示报刊雇佣私家侦探的现象十分普遍，质疑报业专业水平下降。而英国国会文化、传媒和体育委员会（Culture, Media and Sports Committee）也于2010年２月发布报告，报告承认相比于法律规制，媒介自律有其优越性，应当予以坚持，也肯定PCC扮演协调人角色取得成功。但PCC缺少力度，没有足够独立，并且没有积极坚持标准，对于某些重大事件反应迟缓，没有采取适当调查行动。委员会建议PCC应该拥有对严重违规行为罚款的权力。对于一些非常严重的事件，PCC还应有禁止刊发侵权报道的最终决定权。《卫报》等报刊也多次发表文章，指责PCC对关于窃听的投诉处置无方，有偏袒报业之嫌。

作为对上述报告的响应，PCC邀请第三方组成评估小组对其运作绩效进行评估，在2010年7月发布了一个“独立评估报告”。报告认为PCC过去十年在工作量大幅增加、费用支出却未有相应增多的情况下，依旧保持了较高的公众满意度，是值得肯定的。然而，它在电子办公、简化投诉处理程序及职能划分等方面仍有通过改进提高效率的空间，建议PCC在现有自律体制和权限范围内，从职责明确、运作效率、独立性、透明度和部门职能划分五方面进行改良。PCC表示对报告的建议持有选择地接受的态度，并且提出了改进措施。不过PCC坚称除非事件当事人向PCC投诉，否则不会主动介入调查。同时PCC也不同意拥有罚款和禁止发表新闻的权力，认为这无异现行自律机制的死亡。

今年《世界新闻报》丑闻升级直至停刊，对于PCC自律机制的指责更加升温。在野的工党领袖表示，现在表明媒介通过PCC实行自律的这种规范方式是失败的，需要全面改革。需要一个更加独立的、新的机构来重振英国新闻界的声誉。另一位工党议员则声言，舆论普遍认为PCC作为自律工具，已经失去作用。这种自律体制已经被用来保护PCC最有权势的成员的自我利益。而首相卡梅伦（D. Cameron）也指出，“仅仅依靠PCC这样的组织来实现媒体自我监管是不太现实的，现在需要一个全新的机制，这个机制必须真正独立，即独立于传媒，也独立于政府。” 在窃听案的调查庭上，法官表示他的首要任务将检讨是否要对媒体加强规制，他们将在12个月内就此提出调查报告。

应该说PCC成立20年来的工作还是有成效的。委员会由业内和业外两部分人士组成，下设工作班子。它的工作范围涵盖了全英97%以上的报刊，接受涉及这些报刊的公众投诉，其衡量标准是《编辑业务守则》，其主要手段是调解解决（resolve），即通过委员会工作人员对投诉人与被投诉报刊的沟通和斡旋，采取一定方式如公开更正、公开或私下的道歉、移除网上信息等来消除有问题内容的影响等。如果调节无效，则发布一个裁决（adjudication）对违规者予以谴责。若干年来，PCC接到投诉的数字、决定受理调查的数字和调解解决的总数及其占投诉的比例一直呈上升趋势，而裁决则有所下降。每年PCC所收到的投诉中，有关新闻不准确的约占四分之三，涉及隐私的约占五分之一。可以说，PCC的工作是提供了解决新闻纠纷除了诉讼之外的另一个有效途径。

但是这种方式可能只能适用于愿意奉行“守则”规约的“君子”，而对于像《世界新闻报》那样为了寻求生猛信息可以不择手段甚至不惜践踏法律的“小人”来说，仅仅依靠说服沟通、毫无强制力的“守则”又算得了什么。

道德自律和法律规制历来是约束人们行为的相辅相成、不可缺一的两手，道德需要法律提供强制的保障，法律需要道德形成舆论的支撑。英国的媒介尊重和不侵犯隐私的机制，不能说没有法律规制，但是《世界新闻报》事件证明法律规制过于薄弱，以至在维护新闻自由和保护隐私之间出现某种失衡，这是片面强调“以自律换取自由”的后果，人们要求适当增强法律的约束作用。

英国保护隐私机制将如何发展，大致有三种可能：

一是，制定一部类似《诽谤法》那样的全面保护隐私、制裁对隐私的侵权行为和犯罪行为成文法。在上世纪，议会曾经多次接到“隐私法草案”的议案，但均未进入立法程序。据去年8月《卫报》报道，司法大臣也提出过通过议会的公开程序制定隐私法以代替法官以判例造法的设想，但是未见下文。如果开展这项工作，将会是一个复杂而漫长的过程。

二是，将PCC改建成为一种法定的独立的规制机构。早在1993年加尔各特委员会就曾经提出PCC改建为如同规制广播电视组织的“通信办公室”（Office of Communication，Ofcom）那样的机构，但是未获采纳。Ofcom是直接向议会负责的、介于政府和媒体的独立机构，现在它根据2003年《通信法》（Communication Act 2003）授权，按照“公共规制”（public regulation）、“共律”（co-regulation）、“自律”（self-regulation）三个层次进行运作，拥有一定的处罚权力。如果PCC真要拥有处罚权，就必须得到法律授权，就要立法，但不是隐私法，而是属于对报刊的规制法。由于目前议会和政府、朝野政党均对目前自律制度表示质疑，这种前景可能较大。但是新闻界对此多有保留，它们害怕这会限制新闻自由，会向议会施加自己的影响。

三是，在维持原来制度的基础上对PCC进行一定改良。比如大幅度修改《编辑执业守则》、改变委员会业内外人士组成比例、吸收更多读者参与工作等。同时在现行法制框架内强化对侵犯隐私的民事和刑事的制裁机制。这样做似乎更加符合英国保守的文化传统。

我们不妨予以继续关注。

主要参考文献：

詹姆斯•卡瑞等：《英国新闻史（第六版）》，清华大学出版社，2005

斯皮尔伯利：《媒体法》，武汉大学出版社，2004

G. Robertson and A. Nicol: Media Law, Fifth Edition, Penguin Books, 2008

Doreen Weisenhaus：Hong Kong Media Law，HKU Press，2007

www.pcc.org.uk

www.guardian.co.uk

www.bbc.co.uk
www.newsoftheworld.co.uk（已关闭）

载《新闻记者》2011年第10期