魏永征的博客

    如何更好地发挥舆论监督的作用，是当前的一个热点问题。从理论界到实务界，都就此发表了不少有益的见解。本文旨在说明：舆论监督是一种没有强制力的“软监督”，对于各种具有权力性质的“硬监督”，有着不可代替的作用。

    舆论的力量是强大的。那么舆论的力量从何而来呢？并不是它拥有什么有形的权力，而在于它在精神上、道义上的无形的影响。它没有任何强制作用，不能命令人们必须这样做、不许那样做，但是它却能够表达人心的向背，提供一定的价值观念、是非准则，对于人们的思想和行动起到倡导和约束的效果。我们现在谈论舆论监督，通常是特指新闻舆论监督。人民的愿望、意志和情绪，人民的批评和建议，通过新闻媒介反映出来，形成舆论，就对党和政府起到了监督的作用。特别是批评报道，通过新闻媒介的曝光，引起公众的同声谴责，引导社会形成一种不利于所批评的现象的舆论氛围，促使当事人有所憬悟，自觉改正，或者提醒有关职能机关及时采取措施，或防患于未然，或亡羊而补牢，促使整个社会机制朝着健康有序的方向发展。

    舆论对党和政府的这种监督作用，受到宪法的保护，是公民行使宪法赋予的言论自由权利和对于国家机关及其工作人员的批评建议权利的一种重要方式。这种以权利为保障的监督，与我国整个的监督体系中其他具有明显权力特征的监督形式，有本质的差别。我国监督体系中诸如党的监督、人大监督、司法监督和行政监督，监督主体本身就是领导机关或者权力机关，其实施监督所具有的权限、范围和程序都由宪法和法律、法规予以明确规定，监督的结果对于被监督者具有强制性的法律效力，无论被监督者是否愿意，都必须接受监督。如全国人民代表大会及其常务委员会，作为我国最高权力机关，如果认为国务院制定的行政法规、决定和命令等与宪法、法律相抵触，都有权依法予以改变或撤消。它还有权对“一府两院”的工作进行监督，发现其中任职的有关人员工作不称职，亦有权予以罢免或撤消。同样，行政机关的监督也表现为上级政府有权改变和撤消所属各工作部门和下级政府不适当的决定、命令、指示和规章，监督检查其工作人员贯彻执行法律、法规的情况，调查处理其工作人员违反法律、法规的行为等。这些“硬监督”，实质都是一种权力对另一种权力的制约。

    舆论监督则不然，它只是人民群众的监督，而不具有权力的性质。至于各种新闻媒介，无论是报纸、电视还是广播，无论全国性还是地方性的报纸，无论机关报还是其他报纸，至少从法律的明文规定来看，都是属于事业法人类的民事主体，而不是行政机关，与其他法人组织或公民地位平等，不存在任何支配被支配、管理被管理的关系，无权对他人发号施令，因此其实施监督的特征必然是协商性的，而不是强制性的。这种监督作用的关键，显然在于批评、建议本身的质量，即在选题上是否具有宏观性、针对性，在分析问题上是否具有客观性、科学性，在所提意见和建议上是否具有建议性、可行性，决不是依靠言辞的尖锐和态度的激昂来解决问题，更没有对舆论监督对象进行惩罚的功能。

    各级党的组织和国家机关重视舆论监督，是由他们肩负的职责所决定的。党政机关及其工作人员是人民的公仆，他们要经常甚至每天从新闻舆论中查看民情，了解社会动向，检验自己的政策和工作，以便及时提出坚持或者调整的措施，或者作出新的决策。对于新闻舆论曝光的具体的事和人，有关职能机关要及时予以调查处理。所以凡是一心想把事情办好的党政机关和工作人员，必定是欢迎舆论监督的，因为舆论监督是他们发现问题、纠正错误、改进工作的有效途径。但是这决不意味着新闻媒介可以向哪个党政机关发号施令，即使按照现行编制制度那些高级别的新闻单位对于低级别的党政机关也不存在这样的“号令”关系。虽然我们新闻媒介反映的舆论一般是真实的、客观的、理性的，但是任何党政机关也不可能对新闻舆论提出的问题来一个“照单全收”。对于舆论反映的问题不仅需要进行检验和梳理整合，而且在处理时也要分清轻重缓急，根据实际条件有步骤、有秩序地予以解决。至于处理具体的人，那就更要严格依法进行，实体要合法，程序也要合法，不可能新闻舆论说怎样就一定是怎样。

    当然我们新闻媒介隶属于不同等级党政机关的特点，使得新闻媒介曝光的问题，有时也就是领导上正要解决的问题，有的则是得到有关领导支持或批准甚至是在领导的指示下公开披露的，舆论监督在许多场合下，表现为党政机关行政权力的延伸，看起来会给人造成一种新闻媒介直接解决问题的印象，但是实际上仍然是党委等领导部门或者主管部门在解决问题，新闻媒介不过是通过同步报道在舆论上予以促进推动而已。比如二十年前著名的“渤海二号”钻井船翻沉事故，经《工人日报》等报纸披露，制止了石油部某局一些人“把丧事当作喜事办”的企图，直接责任人被依法制裁，负有领导责任的首长也受到了处分，被认为是开创舆论监督先河的成功个案。但其实在报道前，有关中央领导人已经获悉有关情况，新闻媒介是在得到他们支持后才开展报道的，在报道后有关处理措施也都是按照中央部署有领导、有步骤、有程序地进行的，新闻媒介的作用并没有超出舆论影响的范围。所以不应当在功能上把机关报同它的领导机关等同起来。有的报纸想每刊登一条批评报道，就要求有关主管部门必须给以回应，其实报社同有关职能机关并不存在上下级关系，有关职能机关并不负有必须回应新闻媒介批评报道的义务，所以是行不通的。

    至于受到新闻批评的党政机关及其工作人员，他们依法负有接受人民群众监督的义务，理应认真听取正确的舆论批评，努力改进工作，改正缺点错误。新闻舆论监督在人民群众心目中具有很高的社会地位和极大的政治权威，但是，这也不意味着新闻批评具有强制力。新闻批评不等于组织决定，更不是判决书、裁定书，不具备权力监督的刚性特征即实质上的裁定和执行机能。党中央历来强调新闻批评应当是积极的、富于建设性的，应当是与人为善、治病救人的，这就决定了新闻批评必须摆事实、讲道理，不应当乱下结论，乱扣帽子。即使所批评的问题相当严重，可能达到了违法犯罪的程度，新闻批评也无权下违法或者犯罪的结论，这类结论只能由有关主管机关来下，比如犯罪必须由法院依法判决。想要在新闻报道中宣布什么结论，这至少是干扰了有关主管机关依法行使职权，甚至会重演历史上发生过严重危害的“新闻审判”。在法制日益健全的今天，乱用结论性词语非但不可能收到积极效果，新闻媒介还可能为此而承担法律责任，这是有教训的。

同时还不能忽视了被批评者的申辩权。当事人对于不利于自己的指责应当有申辩的机会，这是现代社会
中公正和公平原则的具体体现。新闻批评当事人行使申辩权有稿件发表前申辩和发表后申辩两种方式。党中央曾经规定过批评新闻发表前必须征询当事人和有关部门的意见，后来这个范围缩小到特别重要的问题的批评稿。同时还规定新闻发表后被批评者有不同意见可以反批评，反批评也应当发表。现在发表后申辩已经成为法律规范，就是行政法规《出版管理条例》规定的，当事人对于出版物中不真实、不公正内容可以行使更正权和答辩权。如果新闻中含有侵权内容，当事人还可以依法行使诉权。当然不能把被批评者正当行使申辩权说成是“拒绝”舆论监督而加以排斥。

新闻媒介为了开展舆论监督需要进行相应的采访调查，也不具有强制性。这类采访比采访先进人物和工作成绩要困难得多，有时会遭到冷遇，有时对方顾左右而言他、敷衍了事，有时会吃“闭门羹”，这是实情。谁愿意把自己做过的不光彩的事情主动向新闻记者“坦白交待”呢？所以在采访批评性题材时，我们的记者往往要付出十分艰巨的劳动，想很多办法，甚至冒很大的风险，他们的工作精神令人钦佩，但是恐怕也是符合常理的。想要订立一条“不得拒绝采访”的法规来解决这个采访难的问题，则是不现实的。我们已经说过，新闻媒介与采访对象之间不存在管理和被管理的关系，不能强制采访对象必须“回答问题”。现在有的地方为了落实“不得拒绝采访”的措施，试图把进行舆论监督的采访同主管机关的权力运作结合起来，规定主管新闻工作的职能部门及其工作人员、“舆论监督特别报道组”成员以及新闻单位内专职从事舆论监督的记者，在履行舆论监督职责时，任何部门和公务员“不得拒绝”。这样的强制性采访调查倒是可能做到的，因为实施舆论监督的人员被缩小到只限于上述范围的人员，而他们的采访调查又是以党纪政纪这类强制性规范为后盾的。但是这样一来，舆论监督就变成党纪政纪监督了，“专职舆论监督”的记者也就变成党纪政纪监督的工作人员了。而这是两种不同性质的监督，即“软监督”和“硬监督”的区别，“软监督”可以也应该向“硬监督”沟通，但是“硬监督”不能代替“软监督”。李瑞环曾经这样论述过新闻舆论监督的特点：“新闻记者不是党和政府的负责干部，一般说不大会囿于某个单位、团体的具体立场，看问题比较容易超脱一点；他们生活在群众之中，比较容易听到真实情况；他们大都有较高的政治水平和文化素养，能比较敏感地发现和提出问题；他们所处的工作岗位，有条件方便地、无所顾忌地向领导机关直至最高决策层反映问题。因此，我们必须充分重视新闻舆论的监督作用，必须充分重视新闻工作者在新闻舆论监督中的作用。”舆论监督的优势就在于它的群众性、广泛性和公开性，“舆论监督小组”一类的机构可以对舆论监督起到支持、强化的作用，但是它的工作不可能成为舆论监督的全部内容，舆论监督的权利主体是人民群众包括新闻工作者，做好舆论监督根本上还是应当依靠人民群众和新闻工作者的全体。

    强调舆论监督，在我国这样一个正稳步走向现代化和民主化的社会主义国家，有其特定的必然性。政治权力需要制衡机制。不受制约的权力，必然孳生腐蚀权力机能的细菌。“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对的腐化”。我国约束机制中的其他监督模式，虽然有其刚性优势，但真正能够发挥作用和实现有效性，很大程度上有赖于监督者本身的公正、无私和廉明及其自律机能，一旦监督主体自身行为发生偏差，不仅无法实施监督职能，其自身尚需他方监督。况且由于大权在握，很难摆脱权力滥用的局限性。“谁来监督监督者”是现代民主法治社会的永恒话题。因此，社会的公正不能仅仅依靠权力主体的责任、道德、自我约束等理念以及权力主体相互之间的监督来实现，还必须构建一个完善、多层次的广泛的社会监督网络，而其中最重要、最有效的基本手段就是实行舆论监督。。舆论监督方式的多样性，决定了新闻媒体不仅可以有效的发现背离法律的现象，而且既可将自己调查了解到的这些违法现象通过新闻媒介的曝光，促使偏差行为主体强化自律，也可将此信息迅速有效的传递给有关机关，呼吁和督促有关权力部门于以解决和采取纠偏措施进行他律。舆论监督的巨大社会影响力是上述任何一种模式的监督所不能替代的。

一位哲学家曾经说过：“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。”同样，整个监督体系中如果没有舆论监督的支持，他的效果特别是对权力滥用监督的效果，必然也将大打折扣。但同时我们也应清醒的认识到，新闻媒体从来不是，将来也不会是社会的审判者和决策者，舆论监督不可能具有强制性。社会、经济秩序的维持，最终要靠完善的法律制度、深入人心的法律意识来实现，舆论监督本身不应也不可能超越法律规定的范畴。

本文与黄挽澜合作
刊《新闻界》（四川成都）2000年第3期