魏永征的博客

 

摘要：《互联网信息服务管理办法》是中国互联网管理的基础性法规，现行《办法》于2000年发布实施。2012年6月，中国国家互联网信息办公室、工业和信息化部公布《互联网信息服务管理办法（修订草案）》，公开向社会征求意见。细读《修订草案》，与2000年《办法》相比较，总体变化可归结为以下几个方面：1.从单纯的行业管理上升到维护国家安全和公共利益，保护公众合法权益的层面；2.互联网主管单位由国务院信息产业部门和省区市各级电信管理机构，上升为国家互联网信息内容主管部门，由该部门协调国务院电信主管部门、公安部门及其他相关部门对互联网信息内容实施监督管理。3.对网民可自由发言的互联网信息服务实行许可制，要求社交网站、提供跟贴评论功能的网站，及提供信息搜索服务的网站，须经互联网信息内容主管部门许可方可设立。4.推行实名制，规定互联网信息服务提供者应要求用户用真实身份信息注册。5.加大互联网信息服务提供者和互联网接入服务提供者的责任。虽然目前修订草案仍在征求意见阶段，但从中可以看出中国政府对互联网信息服务所持的管理思路和具体管理措施。

关键词：互联网管理；社交媒体；实名制；网络监管

2013年，中国有5.64亿网民，占总人口的42.1%，互联网已成为中国人生活不可或缺的一部分。中国如何管理互联网？根据《互联网法律法规汇编》，截至2012年5月31日，该书收入的中国各类与互联网管理有关的法律、行政法规、部门规章和规范性文件、司法解释、行业自治规范，有196件。除去行业自治规范，都是中国互联网管理的依据。

一、中国《互联网信息服务管理办法》介绍

《互联网信息服务管理办法》（以下简称《办法》）是上述众多文件中的一个，属于网络监管类行政法规，由国务院于2000年9月25日发布并实施。

中国是一个行政主导的国家。各类行政法规、部门规章和规范性文件，是政府管理互联网的主要依据，对互联网行业发挥着重要作用。

从《互联网信息服务管理办法》名称可以看出，虽然冠以“信息服务”的名义，其实质是关于互联网内容的监管办法。内容主要有以下几项：

1.将互联网信息服务分为经营性和非经营性两类。经营性服务实行许可制度，非经营性服务实行备案制度。

2.对几类特殊的互联网信息服务实行审批制度，包括新闻、出版、教育、医疗保健、药品、和医疗器械等。

3.对部分信息规定了保留期限，包括新闻、出版以及电子公告（BBS）类，服务提供商需保留60日相关信息，包括信息内容、发布时间、帐号、IP地址等。

4.禁止服务商发布《出版管理条例》禁止的内容，主要有以下九个方面：

①反对宪法所确定的基本原则的；

②危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；

③损害国家荣誉和利益的；

④煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；

⑤破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；

⑥散布谣言，煽动非法聚集，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；

⑦散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪，或者交易、制造违禁品、管制物品的；

⑧侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的，或者仿冒、假借国家机构、社会团体或其他法人名义的；

⑨含有法律、行政法规禁止的其他内容的。

5.国务院信息产业主管部门和各级电信管理部门负责互联网信息服务的监督管理工作。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网住处内容实施监督管理。

二、中国互联网行业的发展及管理出现的问题

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，在2000年，中国的网民数量只有1690万，到2013年，网民规模达到5.64亿，10多年间，中国的网民数量增长了30多倍，随着互联网技术的发展，各类新型媒体出现，最典型的是以facebook、twitter为代表的社交媒体，在中国，社交媒体以微博和微信等方式存在。新浪微博注册人数超过5亿，腾讯微信注册用户超过3亿，社交媒体发展迅猛，几亿网民拥有了前所未有的表达空间，在中国这样一个传统上习惯管理媒体内容的国家，互联网言论管制成为突出问题。

中国对报刊、广播电视等实行“党管媒体”，对媒体的管理分成两条线，一条线是各级党委宣传部门及政府出版部门直接对媒体负责人和媒体内容进行管理和指导，另一条线是媒体的上级部门对媒体的管理，如《出版管理条例》规定新闻出版单位实行主办单位和主管单位制，《广播电视管理条例》规定只有广播电视行政部门可以设置电台电视台，中国的新闻、出版、广播、电视媒体都是直接或间接隶属于一定党政机关下的事业或企业单位，上级机关对下属媒体负有“直接管理责任”，如任命负责人、审核重要内容等。党的宣传方针政策、宣传出版部门的行政命令，对媒体起到有效的约束。党委宣传部给媒体的指示，很多情况下是内部下达，并不对外公开。来自两条线的管理，对传统媒体行之有效。

但在互联网时代，商业性质的互联网服务商没有了主办单位和主管单位，宣传出版部门的行政命令较难约束多如牛毛的互联网服务商，更难以管住数亿网民。这种情况下，宣传出版部门这条线鞭长莫及，要想管理好互联网，就要加强另一条线的管理，即强化行政法规和部门规章的影响力，将管理责任逐层下放，加大互联网服务商的责任。

2000年《办法》并未规定网络实施实名制管理。2011年12月，北京市人民政府新闻办公室、北京市公安局、北京市通信管理局、北京市互联网信息办公室公布并实施《北京市微博客发展管理若干规定》，要求在北京开展微博客服务的网站及其微博客用户必须实名注册才能发言。北京的这个《规定》，开篇称制定的依据是《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》，但《电信条例》对实名的要求仅限于用户用身份证办理入网手续，而《办法》是对互联网信息服务提供者的规范，并不涉及互联网使用者的权利义务，也没有要求网络用户必须实名。也即是说，北京的《规定》并无上位法依据。

北京的《办法》出台后，注册地在北京的新浪、网易等网站，陆续对微博用户推行后台实名制。具体的办法就是新增用户登记时需要用手机号码或者身份证号码验证身份，对老用户，网站通过限制某些功能的使用，迫使用户通过手机号码等方式进行验证。

紧随北京其后，上海、天津、广州、深圳等城市也推行了微博用户用真实身份信息注册的工作。

除了实名制问题，2000年《办法》规定的管理部门过多，这些部门均可以插手互联网信息管理。

以新浪网为例，为了开展互联网业务，办理了以下各类行政许可或批准文件：

北京市文化局“网络文化经营许可证”（京网文[2011]0407-139号）

新闻出版总署“互联网出版许可证”（新出网许（京）字009号）

国家广播电影电视总局“信息网络传播视听节目许可证”（0105082号）

国务院新闻办公室“互联网新闻信息服务许可证”（1112006002）

北京市药品监督管理局“互联网药品信息服务资格证书”（【京】-经营性-2009-0011）

北京市教育委员会“关于同意北京新浪互联信息服务有限公司从事互联网教育信息服务的批复”（京教研[2002]7号）

北京市通讯管理局“关于同意北京新浪互联信息服务有限公司开设电子公告服务栏目的批复”（电信业务审批[2001]字第379号）

工业和信息化部“增值电信业务经营许可证”（B2-20090108）

北京市通信管理局《电信与信息服务业务经营许可证》（000007号）

北京市卫生局《互联网医疗保健信息服务审核同意书》（京卫网审[2012]第0046号）

国家广播电影电视总局《广播电视节目制作经营许可证》（【京】字第828号）

国家测绘局《测绘资质证书》（甲测资字11002019）

北京市公安局《计算机信息网络国际联网单位备案表》（京公网安备110000000016号）

《互联网法律法规汇编》196件文件中，制定部门五花八门，绝大多数是部门规章及以下的法律规范，效力层次较低，涉及内容广泛，然而它们却是规范互联网行为的主要法律依据。

三、《互联网信息服务管理办法（修订草案）》

2012年6月，中国国家互联网信息办公室、工业和信息化部公布《互联网信息服务管理办法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），公开向社会征求意见。《修订草案》共6章40条，较2000年《办法》27条内容丰富了许多。

与2000年相比较，2012年《修订草案》主要有以下变化：

1.对互联网的管理，从单纯的行业管理，即规范互联网信息服务活动，促进行业发展，上升到维护国家安全和公共利益，保护公众合法权益的层面。从一个侧面说明了互联网的重要性以及加强管理的必要性。

2.互联网
主管单位由国务院信息产业部门和省区市各级电信管理机构，上升为国家互联网
信息内容主管部门，由该部门协调国务院电信主管部门、公安部门及其他相关部门，对互联网信息内容实施监督管理。

国家互联网信息内容主管部门到底是哪一个部门？根据《修订草案》的公布单位，应指国家互联网信息办公室。该机构成立于2011年5月，其主要职责为：落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，以及其他各项网络文化领域规划、协调等工作。但此机构只是在国务院新闻办公室加挂一块牌子，而“国新办”同时又是中共中央对外宣传办公室。也就是“国新办”、“外宣办”和“国信办”三位一体，党政合一。国家互联网信息内容主管部门中的“内容”二字值得注意，这个部门管理的不是没有意义的一般信息，而更加注重“信息的内容”，这其中，隐含着意识形态的管理。由“国信办”协调电信部门、公安部门等，分工负责监管，管理的重点，不言而喻。而2000年《办法》中，互联网监督管理工作是以国务院信息产业主管部门为主导。监管部门的变化，反映出中国政府对于互联网管理的思路：即信息内容监管比单纯行业管理更为重要。

3 .细化许可范围，明确从事互联网新闻信息服务，提供由互联网用户向公众发布信息的服务，及提供互联网信息搜索服务，须经互联网信息内容主管部门许可，新增互联网视听节目许可。在以上各项许可中，其中“提供由互联网用户向公众发布信息的服务”，将所有允许网民自由发言的互联网服务全部纳入其中，即无论是网上论坛（BBS）、文章跟贴，还是博客、微博、甚至像淘宝这样的购物平台，只要开设互动服务，允许用户向公众发布信息，均须获得相应主管部门的许可。

 

 

4.推行实名制，规定互联网信息服务提供者应要求用户用真实身份信息注册，而互联网接入服务提供者也须记录用户的真实信息。与此相呼应的是，《修订草案》同时要求二者加强对用户信息的保护。

通过推行实名制，政府将网络内容管理的责任转移给服务商，使网络服务商的职能从“服务”转向“管理”，强制服务商承担管理用户的责任，如果疏于管理则须对用户违法行为负责，服务商为了免除责任，通过各种技术手段和人工审查，加强内容管理，甚至不排除矫枉过正。

5.加大互联网信息服务提供者和互联网接入服务提供者的监管责任，明确违反规定的处罚细则，处罚条款由2000年《办法》的7条，增至2012年的《修订草案》的12条。

其中最显著的特点是加大互联网接入服务提供者（下称接入商）的责任。2000年《办法》只规定接入商应当记录用户上网信息并保存60日。但在2012年《修订草案》中，接入商的监管责任被大大加强，共有4条惩罚条款涉及接入商，其中一条规定，如果违反“要求用户用真实身份信息注册”，“由电信主管部门给予警告，责令限期改正，并处10万元以上100万元以下罚款；情节严重的，吊销其电信业务经营许可证件。”

根据官方英文译本，互联网信息服务提供者被译作Internet information service provider，简称IISP。这个中国特色的IISP与通常所说的Internet content provider(ICP)类似，都是提供信息服务。2000年以后，中国所有经营性网站需要申请《增值电信业务经营许可证》（简称ICP证），非经营性网站需要办理备案登记手续（简称ICP备案证明）。

而互联网接入服务者被译作Internet service provider who provides service of Internet connection，即通常所说的ISP，根据工业与信息化部公布的接入商名单，其中既有中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通这样专门提供互联网上网服务的公司，也包括通讯技术和数据存储之类的公司。截止2013年4月19日，工信部网站公布的接入商共有1120家。根据《修订草案》，这些接入商也要承担管理责任。这样就将专门提供技术服务的企业，也赋予了管理用户的责任。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

四、分析

2012年12月28日，全国人大会常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，内容共12条。该决定从名称上看是保护网络信息，但第五条规定却是限制网络信息：“网络服务提供者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”第六条则要求网络服务提供者实行实名制，“网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。”人大的这个“决定”一方面要求保护个人信息，另一方面，又要求服务商把用户的真实身份和发布的信息告诉政府部门，这个信息保护，到底保护的是谁呢？

在中国，人大常委会的决定具有相当于法律的效力，《关于加强网络信息保护的决定》12条内容，为行政立法提供了上位法依据，《修订草案》目前虽然仍在征求意见当中，但基本可以预测，《修订草案》中的各项条款与“决定”基本符合，最终不会有太多修改。

综上所述，本文认为，由国家互联网信息管理办公室及工业和信息化部主导的互联网信息服务管理办法，其管理网络的思路和办法大致如下：

1.通过行政立法，将信息内容的管理责任下放给互联网信息服务提供者和互联网接入商。通过许可制的办法，鼓励技术成熟、有能力对信息内容进行过滤、限制和管理的服务商从事信息服务，通过加大处罚的办法，将网络商的责任与用户责任捆绑在一起，用户“违法”而不及时采取措施，追究网络商责任，迫使网络商加强审查用户内容，网络商由服务者变成管理者，变成“网络警察”，从而对互联网达到有效管理。

2.网络服务商是商业机构，不在党政体制之内，与党政机关没有隶属关系，如果管理网络的做法有效，可以推广至传统媒体，即使将来部分传统媒体脱离体制，成为商业媒体，例如都市报、各类期刊等，政府亦可照此模式管理。

3.政府通过此种途径，可将网民一言一行尽置眼底。网民越多，政府掌握个人信息越多，监视个人言行亦越发便利。互联网原先是信息传播管道，在此制度下变成治理工具。