魏永征的博客

2003年春夏之交SARS，在新一届中央正确领导下，全国人民团结奋战，疫势已经得到遏制。要战胜疫灾，信息透明和畅通是一个至关重要的条件。现在中国的内地、香港、台湾以及世界上所有受到疫灾侵袭的国家和地区，无不按照国际通行规则及时公布疫情，以利世界知晓，协同作战。但是在SARS初起之时，中国内地由于在公共信息披露方面存在的缺陷，一度应对不力，扩大了疫情的负面影响。对比香港，虽然政府官员也承认在初期反应慢了一步，但是由于传媒迅速报道，将疫情公诸社会，对全民抗疫起到重要的推动作用。本文仅通过对中国内地传媒和香港传媒有关报道的比较，就现代社会至关重要的公共信息披露问题作一探讨。

一、香港传媒两大功绩

在是次抗疫斗争中，以《明报》《星岛日报》《文汇报》等精英报纸和香港电台、亚洲电视等为代表的香港传媒发挥了重要作用，不仅受到港府的肯定，也得到业界和公众的赞扬。

(1)香港传媒作为社会监控者（watchdog）的角色得到充分的显示。

香港疫情大规模爆发始于3月上旬。传媒最初突出报道“不明肺炎”是在3月11日。《明报》以“威（尔斯亲王医）院内科病房10多医护染病”、《星岛日报》以“威院十多医护院疑患肺炎”的大幅标题，揭开了报道的序幕。当时政府主管官员宣称“本港没有爆发肺炎”，“香港好（很）安全”，很快为传媒所报道的事实所淹没。但是官方还是认为肺炎只是限于医护人员在工作中被感染，尚未扩散社区。3月14日，《明报》刊出“夺命肺炎恐扩散社区”，《文汇报》刊出“非典型肺炎扩至社区”，向社会发出警报。3月18日香港各报突出报道中文大学医学院院长钟尚志教授昨晚召开记者会，向传媒哭诉威院现有百余肺炎患者中有10多个来自社区，对政府漠视这一事实提出强烈批评。次日主管官员首次承认病毒源于社区，不可轻忽。接着，传媒披露广州刘姓教授带病到港入住九龙京华酒店（后死亡）通过前来探望的朋友把病毒传至威尔斯医院这样一个传播个案，说明这种超级肺炎传染力非同一般。此后港报不断发出“肺炎传入办公室”、“再有×个教职员染病”、“×医院又有×医护染病”、“医护子女患肺炎”等警报，特别是在3月下旬报道某中学有学生带病上课5天，经学校发现，决定全校停课，促使对尚在犹豫的教育部门下决心下令全港学校停课。至于3月底通过报道淘大花园居民集中爆发的个案，促使政府决心对接触患者的人士采取隔离措施，这已是举世共知了。

香港本无法定的疫情发布制度。在初期传媒同有关官员就信息公开还曾发生过争执。3月中旬，各报相继自行向各大医院采访收治肺炎患者人数，列表登出。3月下旬起卫生部门开始每天定时公布患者和死者人数，香港电台每天在新闻中报道。

传媒对政府官员时而有批评之词，说“政府缺透明度”、“危机意识不足”、“瞒肺炎疫情”、“动作慢半拍”等等，这在香港是司空见惯，总的来说，还是出于要推动政府改进工作的善意。

平心而论，政府对疫情的反应慢于传媒，是正常而合理的现象。记者比官员处于更前线，传媒本来就应该是政府信息重要渠道之一，而政府对相关信息作出决策还要有考虑和协调的时间。在疫灾初期，港府有关部门一般是在传媒报道一两天内即做出应对措施，在笔者看来，的确已经很不容易了。

(2)香港传媒在向公众提供有关信息的同时，也发挥了正面宣传和引导的功能。

香港传媒从一开始就没有一味渲染恐慌情绪。从3月15日起，在一些报纸上就陆续有“肺炎特效药初见成效”，“专家追查有眉目，病情控制露曙光”，“病毒元凶寻获”这样一类报道，虽然用词或有夸大成分，但是其中苦心显然可见。3月30日，《明报》就在“肺炎非绝症，我们一定赢”大标题下报道了首批患者康复出院，配发大幅图片。其后，中大、港大专家的对冠状病毒的发现，国际有关抗疫的研究成果，一直是香港传媒突出报道的内容。这些报道对于增强港人战胜疫灾的信心是显而易见的。

3月25日《明报》首次拉出“全民抗肺炎”的通栏大标题。在此前后，报道“医护人员坚守岗位”，“慰问前线医护”、“医护不敢回家断六亲”等一直是香港报纸经常可见的内容。后来，各界支持抗疫，如捐助款物、做好社区清洁工作、设立援助基金等，也是常见内容。香港电台的“新闻故事”等名牌栏目，有许多以报道各界抗疫事迹为主题。至于对殉职男护士刘永佳、医生谢婉雯等的集中报道，更是家喻户晓。

4月1日愚人节，有一中学生在互联网发布谣言，说香港已宣布成为疫埠、特首辞职，引起社会恐慌，中午就有人在超市抢购米粮。下午2点政府公开辟谣，香港电台中断节目立即播出政府声明，次日主要报纸都刊文揭露和谴责这个造谣事件，安定人心，事态很快平息。

香港实行新闻自由体制，以上举措都是各家传媒出于自身社会责任的自觉行动。虽然也有个别报章，利用疫情发动“倒董”，甚至不惜造谣生事，受到舆论的谴责，其实没有太多市场。这同那些出于抗疫情切，批评政府，即或语言激烈，还是容易区分开来的。

二、中国内地传媒乏善可陈

SARS初期,中国内地传媒有关报道寥若晨星，用传媒界的话说是处于“失语”、“不作为”状态。

中国内地的SARS，现在知道去年11月即在广东一些地方发生。只有个别报纸报道而且语焉不详。比较“有规格”的报道是今年2月12日新华社和广东省主要报纸的报道，披露广东全省共发现305个病例，5例死亡。这条新闻是官方发布的，目的是安定人心，所以突出强调“经过采取及时有效的防治措施，非典型肺炎得到有效控制”。有的还引用专家预测：“全国近期内不会发生大范围呼吸道传染病的流行”。此后连续三天，我们在广东主要报纸上只看到这样一些消息：“非典型肺炎救治取得成效”，“非典型肺炎可防可治”，“记者采访有关部门了解到，目前广东部分地区非典型肺炎发病情况已基本得到控制”  。最后一条新闻是新华社稿，应该内地主要报纸也会刊载。

在2月11日以后的几天内，在《南方周末》《南方都市报》等媒体上就此发表若干评论，涉及公民知情权、谣言、信息公开等问题，有的还很尖锐，如著名报人周瑞金《尊重和保障公民的知情权》一文明确批评了“有关部门的禁令”，指出对于疫情这样的突发事件信息单纯靠堵的办法、管制的办法已经不能适应时代，“除危害国家安全、危害公众利益的事情外，一般不宜轻率发布新闻禁令，这也不许，那也不准。”但是“有关部门的禁令”还是强过舆论，几天后这些评论全部从媒体上消失 。

此后一个多月内，内地媒介有关“非典型肺炎”的信息归于沉寂，人们以为它已经消逝而几乎遗忘。这个令人不安的字眼再度在内地报纸上出现已经是“香港病呆了” 的3月26日。广东主要报纸再度以“我省非典型肺炎防治取得明显成效”的标题透露，自去年11月至今年2月底，广东一些地方加上广州市的患者是792例，死亡31例。人们如果记得2月12日披露的数字，就不难发现在宣布“有效控制”以后，患者竟翻了一番还多，死亡人数则增加了好几倍，这个“有效控制”的结论显然无效。而如今在“取得明显成效”下披露的数字却又是二十多天前的旧闻，那么眼下状况究竟怎样呢？

人们在传媒上找不到蛛丝马迹。就在这一天，广东省召开全省卫生工作会议，按说在会上应该会有最权威的信息，但是第二天的会议新闻却是典型的官式公报――

“昨天召开的全省卫生工作会议提出，要大力加强疾病预防控制体系建设，建立健全重大疫情、公共卫生突发事件和反恐应急网络，建立一支反映快捷、素质过硬、设备精良、技术可靠、措施有效的重大疫情、公共卫生突发事件和反恐应急队伍。”

我们现在知道，在宣布“明显成效”之类烟幕下面，SARS正在悄悄北上，进入我们的首都和北方一些地区。但是在3月底到4月初，在北京乃至全国发行的一些报纸上，我们看到的还是：“北京目前还没发现原发性非典型肺炎病例”，“北京绝大多数（SARS）病人已经治愈”，“中国作为最理想投资沃土和最安全的旅游胜地，一切旅游活动正常进行”。在4月4日卫生部前部长在新闻发布会上发表了那个著名的“在中国工作、生活、旅游都是安全的”谈话以后，内地报纸反复宣传“中国旅游活动一切正常”，“海外到京旅游人数持续增长”，电视上还播放过多次北京等地游人如潮的热闹图象。

4月3日下午，笔者乘坐国航CA112班机自香港飞抵北京。在机上，我特别认真填写了按照惯例必须填写的 “检疫申报表”，但是在首都机场入境时这张“检疫表”却没有人收，我问边防检警这张表交到哪里，他无奈地说：“你自己处理吧。”

那么当时北京的疫情实际如何呢？笔者在离港前一天曾收到首都朋友的电邮，告知在东直门、天坛、朝阳和301、302医院都出现SARS病例，许多医生护士都被感染，有的医院死亡已近10例。所以在一周后，看见美国《时代周刊》报道***医生披露首都多家军方医院有SARS患者的消息，我深信不疑，决不会看作是“西方媒体的造谣”。而在4月20日起公布的北京患者数字迅速“上升”到数百人、上千人，也印证笔者到北京之日，正是疫情悄然蔓延的危险之时，而在传媒的一片“安全”“正常”声中，这个城市自上而下对于现实的危险竟浑然不觉，处于“不设防”的状态。

众所周知中国内地的传媒负有舆论导向的职责，那么这个时候它的舆论导向难道是正确的吗？

谁都知道内地传媒发生的这样问题不能怪传媒，数以千计的传媒不约而同地对这件关系到人民生命健康的大事保持沉默，显然是碍于某种禁令的约束，这样我们就有必要来研究对于疫情这样的公共信息严加控制是否恰当，是否合理合法。
自4月20日起，中央以对人民健康和生命安全高度负责的态度，采取果断措施，公开疫情，发动全民抗疫，内地传媒进行了有声有色的报道，这是有目共睹的。但为了总结是次事件的教训，我们不得不重新翻回前面短暂的不愉快一页。

三、建立披露社会公共信息的合理机制

香港实施新闻自由体制，在商业化运作影响下，有些传媒sensationalism倾向严重，为业界所诟病。但此次大敌当前之际，诸多传媒团结战斗，令人刮目相看。内地传媒是党和政府的喉舌，一向实行高度的集中管理和统一运作，这种体制对于引导和推动全国人民进行社会主义事业的积极作用是有目共睹的，然而此次面对突发事件，却在一段时间内噤若寒蝉，甚至粉饰太平，丧失了传媒应有的信息传播、社会监控和民意等等的功能。

我们可以从中得出什么教训呢？

（1）公共信息封得住吗？

中国长期以来实行重大信息包括重大突发信息统一发布的制度。这种统一发布制度当然意味着对信息传播的严格限制，官方如果认为该项信息不宜发布，任何传媒都不许擅自传播。

这种形成于计划经济年代的制度，在当时也许是必要的和有效的。经济生活和政治生活的高度集中，决定了信息的高度集中。但是即便如此，也不是所有信息都可以封闭得住的。最近《炎黄春秋》3月号披露新华社记者“目睹1975年淮河大水灾”，当时中央决定“不仅不作公开报道，而且还要保密”，这样，这个造成56座水库崩塌、4万灾民丧生的惨剧在报上只字未提 。但是在当时，至少笔者所在的上海市，还是有很多人知道安徽发了大水灾还死了不少人，通过什么渠道知道的呢？人际传播，口耳或书信相传。

这就是水灾、疫情这一类公共信息的特点。公共信息（public information）就是社会公共领域发生的信息。它不同于官方信息(official information)、私人信息（private information），以及特定组织的商贸信息、科技信息、专业信息等，后者都是在某一特定范围发生的，可以通过划定其传播的范围来实行封闭（这类信息有的确应保密有的则应公开，本文且不讨论）。而公共信息由于是在社会公共领域发生的，不可能对接触者范围实行规限，任何人，只要他愿意，都会有接触、知悉和传递这类信息的机会，而不存在任何等级差异和特权，所以它是全社会共享的公共资源，是封闭不住的。公共信息的主要特征就是公开性。要把不可封闭的公共信息完全封闭起来，任何权力都无能为力。

把疫情这类公共信息当作秘密，是对秘密的严重曲解。作为秘密处理的信息的要件就是可封闭性，不能封闭的信息不构成秘密。中国《保守秘密法》对国家秘密的定义是“关系到国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”，显然如果无法限定知悉人员的范围，就不能成为国家秘密。国际司法也有判例认为即使属于官方秘密但是已经广泛流传就不能再作为秘密处理的原则 。

如果说在计划经济年代，对公共信息实行封闭还可以把它限制在尽可能小的范围，那么在实行改革开放和市场经济以后，由于经济生活的日益一体化和全球化，国内国际交往的愈益密切频繁，公民权利意识的空前增强，乃至现代传播科技的普及，想要封闭这类公共信息肯定是无效的。3月28日一位中国前部长级官员在香港批评传媒不应该这么“恐慌”，他说：“香港传媒连日以非典型肺炎作头条，我担心将事件大肆报道十天、二十天、三十天，谁还敢来香港？”这典型地反映了内地有些官员以为只要封闭传媒就可以封闭信息传播的“鸵鸟”心态。不要说是香港，就是在内地，在大众传媒上封闭，别的渠道（除了人际口耳相传，还可以借助手提电话短讯、E-Mail、BBS等）照样传播；在这个地区封闭，别的地区照样传播；在中国国内封闭，国际照样传播。问题在于：大众传媒是一种有序传播，而人际传播往往无序。这样对无法封闭的SARS疫情实行封闭的结果是形成了一种难以名状的吊诡：一方面，公众没有获取真实信息的管道，对于身边的危险漠然无知，另一方面，各种一鳞半爪的、夸大的、虚假的信息漫天飞，造成了异常的恐慌情绪。真是事与愿违：害怕损害稳定反而造成严重不稳定，害怕影响商贸、旅游反而造成交往的严重阻碍，害怕政府形象受损反而造成政府形象的严重损害，这个教训还不深刻吗！

共产党有一句名言：“彻底的唯物主义者是无所畏惧的。”一些共产党人对于不以意志转移而传播的公共信息为什么要这么害怕？

（2）媒介必须紧跟政府亦步亦趋吗？

中国官方多次声明政府并未隐瞒疫情，并且以早在2月12日国内主要传媒即已报道广东疫情作为证据。这是事实。

但是这样的信息披露有重大缺陷。所谓“得到有效控制”这个判断显然不正确并且足以造成误导。而传媒对于这次以及后来多次宣布“有效控制”而事实上并未控制的情况，竟没有片言只字加以匡正。

1989年制定的《传染病防治法》第23条规定：“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。”这是法律规定的卫生部门公开传染病信息的职责。不过当时的卫生部为贯彻《防治法》下达了一个通知，在授权各省级卫生部门通报和公布本地传染病疫情时附带规定：“任何单位和个人未经批准，不准对外通报、公布和引用发表未经公布的传染病疫情。”这是我们可以找得到的内地传媒不能离开政府的定调擅自报道传染病的“法律条文”。

从《防治法》到“通知”，前者是对政府公开信息的义务性规范，后者成了对于“任何单位和个人”（包括媒体）的禁止性规范，前者规定了老百姓对于公共信息的知情权，后者却规定了政府部门对于公共信息的垄断权。

为什么要这样？没有见到官方的权威性解释。有一个说法大概是为了保证信息的正确，只此一家，别无分店，防止谣言惑众。

那么政府发布的信息就一定正确无误吗？

政府由官员组成，官员由人担任，不要说利益的冲突，就是说认识，也会与实际发生这样那样的距离。这次SARS，不错，是新发生的传染病，谁都不可能未卜先知，所以中国内地和香港的官员都承认在疫情初期，由于缺乏经验，反应慢了一些。何况内地地方那么大，官员水平参差不一，要在较短的时间内把信息准确地集中起来，谈何容易。广东省在3月底发布疫病数字竟是2月底的，其中自有苦衷。就是过早宣布“得到控制”之类，相信也是出于对疫情的凶险估计不足，并非心里有什么鬼，不过既然代表政府，说错了，影响就不等闲。

我们不可能奢求有一个任何时候任何问题都不会说错话办错事的政府，但是我们却需要有一个能够帮助政府随时调整自己的认识和行为的机制。在香港，新闻媒介不断对政府进行“微调”，看起来，他们与政府“对着干”，实际上，他们帮了政府的大忙。如果没有媒介及时提醒，有些官员的“好安全”的自我感觉只要多过一天，那么损失也许会大过十倍。而在内地，媒介对疫情完全置身事外，没有发言权。谁都知道蒋医生的信先是发给中国媒体的，没有回音，才只好发到外国去。一直到国际舆论哗然，惊动极峰，部长罢官，市长下台，伤筋动骨，这个代价未免太大了。

不过有人以此证明香港的新闻自由体制优于内地的共产党领导的新闻体制和党性原则，则是不对的。党领导的传媒本来应该比香港做得更好；要传媒对于突发事件、公共信息袖手旁观，恰恰是对党性原则的严重背离。

党性原则要求全党包括传媒“在政治上与中央保持一致”，并没有要求同某些部门和官员的错误判断、错误数据“保持一致”。

党性原则要求坚持实事求是这条马克思主义的精髓，明明传染病四处蔓延，却说这里很安全，还不敢让别人说出真相，这是实事求是吗？

党性原则要求传媒发挥舆论监督的功能，对政府发布的信息画地为牢，政府不说传媒也不许说，政府说错了也不许传媒纠正，那还怎么进行监督呢？

如实传播公共信息是传媒的职责也是它的权利。我们这支在党领导下的传媒队伍，从政治到专业素质都绝对不逊于公务员队伍，如果对他们披露真相的能力都不相信，那么还要他们干什么？

（3）如何维护公民的知情权？

知情权已经是谈得够多的话题。从法律上说，我国宪法规定的言论出版自由和公民对于任何国家机关和工作人员提出建议和批评的权利，已经蕴含着对知情权的肯定 。从党的原则上说，中共十三大提出“重大的事情让人民知道”，体现了执政党对于人民知情权的庄严承诺。对于人民有没有权利知道疫情，本应是不成问题的。

在疫情初期，公民的知情权再一次遭到漠视，这背后有我们对法治认识上的一个误区。

我们在谈起言论自由、知情权一类的公民权利时，往往首先强调它不是不受限制的，强调它必须受到国家利益、社会公共利益的制约。从这个命题本身说，自然完全正确。在对公民权利进行限制时，我们不乏许多重大的、无可辩驳的理由。但是问题在于，为了维护公共利益而限制公民权利的必要理由，只能由公共权力确定，而作为公共利益代表的公共权力的意见，并不必然同公共利益划上等号，而且公共权力在公共利益和公民权利之间往往天然倾向前者。比如北京发生SARS，正好要举行全国人大，天下大事，唯此为重，为了保证会议的正常进行，你这个知情权就对不起了。是不是有这个必要呢，没有人可以提出异议。这样的限制理由还可以有很多，不要引发“不稳定因素”啦，不要造成社会恐慌啦，不要影响正常的商贸交往啦，不要损害国际形象啦，不要被“亡我之心不死的敌对势力”利用啦，等等，都可以成为把信息封闭起来的理由。扣除这些以后，才是老百姓的知情权范围，知情权就成了这样的一种“剩余的权利”（residual right）。我们知道“保密”的理由是可以层出不穷的，那么老百姓的知情权也就所剩无几了。

现在我们越来越看清，公民滥用自身权利侵害公共利益的情况固然时有发生，而滥用公共权力侵害公民权益的现象其实也不鲜见。对不应当传播的有害信息加以传播固然会造成严重的损害，这点人们有充分的认识；而对应该传播的重要信息予以封闭或限制同样会发生严重的损害，这点人们还很少谈到，这次SARS事件就是一个十分惨痛的教训。所以我们既要限制公民滥用自己的权利，又要对可能滥用限制公民权利的公共权力实行限制，这就是“对限制进行限制”的理念。

这就是法治。法治的基本原则就是权力必须依法授予，必须受到制约和监督。前面提到的卫生部的那个不准任何单位公布疫情的规定，就是一件权力自我授予的典型个案。它显然没有宪法根据。它也没有法律根据，《传染病防治法》只是规定它有公布信息的义务，并没有授予它有垄断信息的权力。2000年《立法法》颁布后，这个通知是否有效就有了问题。最近北京市官方宣布媒体和记者有揭发瞒报、迟报疫情的自由 ，表明他们已经不再理会这个通知。

目前中国内地的信息发布基本上还没有纳入法治，各地发生的公共信息可不可以公开报道往往只凭长官一句话，这种权力并无法律来源，而这种机制则有可能保护腐败。近年来，以四川綦江大桥崩塌、广西南丹矿难等事件为代表，传媒同当地与突发事件有牵扯的官员展开过多起公开和反公开的斗争，虽然正义取得了胜利，但是曲折也足够惊心动魄。

近几年来，几乎每一次全国人大开会都有代表提出议案要求制定信息公开法。立法保障信息公开（西方称信息自由Freedom of information），是二十世纪中叶以来的国际潮流，它通过对公共权力的限制，确保知情权从“剩余的权利”成为真实的受到法律严格保护的权利。比如一些国家除了明文规定政府部门对于某些信息必须承担公开的责任之外，还把信息的公开或封闭置于司法监督之下，公民或者媒体同政府部门涉及有关信息应否公开问题发生争议，可以诉请法院裁决。有的还规定负有公开责任的部门或官员对于不作为应该承担的法律责任。

愿SARS事件变坏事为好事，促进中国的信息公开的早日合理化、法制化。

2003年5月31日于港岛宝马山