魏永征的博客

　　　　——《出版管理条例》研读

《出版管理条例》已经李鹏总理签署发布,于2月1日施行。出版管理同新闻工作密切相关。新闻出版领域的法制建设是整个社会主义法制建设的有机组成部分。我国《宪法》对新闻出版活动的指导思想、基本方向以及相关的公民权利已有明确规定。许多基本法律、法律和法规也有与新闻出版活动有关的条款。但是，制订专门的新闻出版法律法规相对还比较薄弱。《出版法》《新闻法》在目前尚难出台。由国务院发布或批准发布的专门行政法规也为数不多。1987年新闻出版署成立至今,已制订各类部门规章200多个, 对于新闻出版管理发挥了重要作用。但是，部门规章在我国法律体制中等级较低，随着社会主义法制特别是行政法制的健全和发展，仅仅以规章进行管理已经不能适应形势。《出版管理条例》（以下简称“条例”）的发布，及时填补了新闻出版法制的空白，是新闻出版法制建设的重要进展，对新闻出版的行政管理将进一步走上法制化的轨道。
本文仅是个人的一些初步研读心得，主要探讨有关报刊业的内容。

　一、基本指导方针和公民的基本权利

“条例”作为行政法规，重点是调整在出版活动中国家行政部门同出版单位、与出版活动有关的单位和从事出版活动的公民之间的法律关系，这方面法律关系的主要特征是管理和被管理，所以以“管理”命名。它不是《出版法》，无须对出版活动中形成的所有法律关系作出全面的规范。但是即使是行政管理，仍然不能不涉及出版活动的基本指导方针和出版自由等重大问题。“条例”开章明义，以递进的句式表明加强对出版活动的管理，是要发展和繁荣有中国特色的社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，从而促进社会主义精神文明和物质文明建设。这是对出版管理根本目的的扼要阐明。
出版业作为上层建筑的重要组成部分，对于提高民族素质，促进经济发展和社会全面进步，具有重要作用。“条例”的第三条，就是根据《宪法》的有关精神，对出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持以马列主义、毛泽东思想和建设有中国特色的社会主义理论为指导，以及传播和积累科技文化知识、弘扬民族优秀文化、促进国际文化交流、丰富和提高人民精神生活等任务作了明文规定。这是一切出版活动和所有形式的出版物都必须遵循的基本方针，也是出版管理的基本出发点。当然，对不同的出版物还可以根据自身的特殊性作出具体的规范，例如在《报纸管理暂行规定》中在规定报纸的“两为”方向的同时，还规定了报纸的宣传、传播、娱乐、表达民意和舆论监督等功能，这同“条例”的基本精神是吻合的。
为了保证出版基本方针的贯彻，“条例”制定了若干义务性规范和禁止性规范。其中主要有第四条“将社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益的最佳结合”的规定和第二十五条、二十六条对出版物内容的禁载规定。第二十五条前七项禁载内容，是同《刑法》（包括全国人大有关各项决定和补充规定，下同）《民法通则》《国家安全法》《保守国家秘密法》等法律及其有关行政法规的规定相衔接的。第八项“法律法规禁止的其他内容”，例如《反不正当竞争法》规定的商业秘密、《禁止证券欺诈行为暂行办法》规定的内幕信息等。第二十六条关于以未成年人为对象的出版物的禁载内容，则是根据《未成年人保护法》有关精神作出的。禁止这些内容通过出版活动公开传播,是维护我国社会制度和国家安全,保障正常社会秩序、经济秩序，保护公共利益和公民合法权益的需要,是确保出版活动有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会全面进步的需要，世界上许多国家对出版活动都有类似的规范。
对于出版自由，“条例”首先是按照权利和义务相对应的原则予以规范。第五条“公民依法行使出版自由的权利，各级人民政府应当予以保障”，前半句是对公民的授权性规范，后半句是对政府的义务性规范；而“依法”又是公民行使权利时必须承担的义务，该条第二款按照《宪法》第五十一条的精神又对公民的相关义务作了进一步具体阐述。其次，在第二十三条对公民如何行使出版自由的权利作了如下表述：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果。”这是对现阶段我国公民行使出版自由的方式的总体表述，应理解为包括了公民依法在报纸等新闻出版物上自由发表意见、表达自己意志，对国家和社会事务实行舆论监督等方式。第三，为保障合法出版，“条例”制定了禁止性规范。第二十四条第二款规定“合法出版物受法律保护。任何组织和个人不得非法干扰、阻止、破坏出版物的出版。”第四十四条规定对上述非法行为“县级以上各级人民政府及其有关部门，应当及时采取措施，予以制止”。据此，前几年有的地方发生过的任意扣留、没收并无违禁内容的正式报纸的行为就是非法行为，当地政府及有关部门有及时制止的责任。需要指出，有关出版自由的条款仅是行政法规所能作出的规定，“条例”没有也无权对出版自由作出法定定义和对出版自由派生的一切法律关系作全面的界定。但是，有关条款却是自我国《宪法》写上“出版自由”几十年来（就是在受极左影响的1975年《宪法》中在字面上也没有被取消）第一次在法律文件中对公民的这一基本权利所作的阐述，值得注意研究。

二、追惩制与预防制相结合

在学术界，对新闻出版制度有追惩制和预防制的研究。所谓追惩制，是政府对出版物事先不予检查，出版后如发现违法内容依法惩处。预防制最主要的特征是由政府委派官员实施书报检查，决定允许出版或不许出版或删改后方许出版，其次也包括其他一些防范措施。学术界一般认为根据我国国情以采取追惩制与预防制相结合的原则为宜。“条例”可以认为是体现了这个原则。
我国新闻出版制度对出版物违法内容的预防主要体现在一切出版物应当由出版单位出版（第八条），同时对设立出版单位实行批准登记制（第二章有关各条款）。1987年国务院《关于严厉打击非法出版活动的通知》规定，除国家批准出的出版单位外，其他任何单位和个人不得出版在社会上公开发行的出版物，违者属非法出版活动;非出版单位编印内部使用的资料性图书报刊等亦须经批准并领取准印证，违者亦属非法出版活动。“条例”第四十五条规定对未经批准擅自设立出版单位或擅自从事出版活动的行为应予取缔。同时还规定了伪造、假冒出版单位或者报刊名称出版出版物（第二十九条、第四十九条），出版单位出售、转让、出租本单位的名称、书号、刊号（第二十一条、第四十八条）等也都是非法的。至于批准登记制，是新中国建国以来一贯实行的制度。近年来《期刊管理暂行规定》《报纸管理暂行规定》等规章对报刊的批准登记制作了规定。“条例”在此基础上制订了出版单位的批准登记制。设立出版单位的条件（第十条）主要有：“有出版单位的名称、章程”，在章程中当然必须体现符合出版活动的基本方针的宗旨；“有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”,这是对举办出版单位的主体的限定；“有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员”等。新闻出版署已制订的出版单位主办主管单位的职责的规章、关于报刊社社长总编辑任职条件的规章等，是与之衔接的。批准登记制的程序（第十一条至第十四条）主要是实行申请批准登记的步骤。通过这样的制度，确保共产党对出版活动的领导,坚持正确的政治方向,并起到预防非法内容的作用。
对出版物的印刷或复制和发行的管理也体现了预防的要求。印刷行业在我国历来属于特种行业，1988年新闻出版署、公安部、国家工商局等五个国务院所属部门联合发布了《印刷行业管理暂行办法》。“条例”沿袭以往正确做法，规定从事印刷或复制出版物的业务的单位必须省级出版行政部门申请许可并向公安机关和工商行政部门登记（第三十一条），出版单位委印出版物必须出示证明，印制单位不得接受非出版单位和个人委托、或者擅自印制出版物（第三十二条），印制单位和发行单位不得印制、发行有禁载内容或其他非法性质的出版物（第三十八条），都可以预防和制止非法内容的传播。
同时，我国对出版物内容基本实行追惩制。这是因为我国并没有实行作为预防制最主要特征的出版前的书报检查制。我国政府多次向全世界宣布我国不存在新闻检查制度。“条例”第二十四条规定：“出版单位实行编辑责任制度，保障出版物刊载的内容符合本条例的规定。”就是说，出版物内容的合法性主要是依靠出版单位内部的编辑责任制来保证的，这种编辑责任制，主要就是大家所熟知的“三审制”，通过三级编审程序，决定出版物内容的取舍增删，使出版物符合党和国家的要求和人民的需要。这种出版单位内部的工作制度同以国家的强制力为后盾的书报检查制当然完全是两回事。而且按照这条规定不难得出这样的理解:一切对法定的编辑责任制度的无理干预应视为非法。要是编辑失职，致使出版物刊载了非法内容，那么就要追究出版单位法人和责任人员的法律责任。这就是追惩制。
按我国法制,追究法律责任的方式包括:
①行政责任，这里是指行政处罚。按“条例”第六章,对出版含有违禁内容出版物的处罚，在第四十六条中加以设定。第四十七条是对盗印、盗制出版物具有侵犯著作权性质的行为的处罚。其余各条是对非法出版印刷发行的处罚，属预防制范围。
②民事责任。“条例”第二十七条规定出版物的内容不真实或不公正以致侵害公民、法人或其他组织的合法权益应承担民事责任。本条所说的“内容不真实或不公正”只能理解为略举，侮辱人格的内容就同真实性关系不大，披露公民隐私、侵犯公民肖像权、泄露法人商业秘密等行为在内容上则是真实的,这些侵权行为无疑都要承担民事责任。本条第二款规定了报刊侵权内容的当事人有权要求发表更正或答辩，对报刊来说，有一个补救机会，也是有利的。这是我国法律文件中第一次有关报刊更正和当事人答辩权的规定。在学术界曾有主张把更正和答辩作为提起新闻侵权诉讼的前置程序，由于行政法规无权限制民诉法赋予的公民诉权，所以本款不含有设定诉讼前置的意义。
③刑事责任。按照《刑法》规定，在出版物内容上可能发生的犯罪有：阴谋颠覆政府、分裂国家罪（按《国家安全法》及其实施细则规定，捏造、歪曲事实，发表、散布文字或者言论，或者制作传播音像制品，危害国家安全的，制造民族纠纷，煽动民族分裂，危害国家安全的，都构成本罪），反革命宣传煽动罪，泄露国家秘密罪，制作、传播淫秽物品罪，侮辱罪，诽谤罪等。对非法出版的犯罪活动，按最高法院、最高检察院1987年司法解释,以投机倒把罪论处。全国人大常委会在1994年还规定了侵犯著作权罪。“条例”在关于法律责任的规定中，对凡是有相应的罪名规定的，都写上“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，表明行政处罚仅适用《刑法》规定的“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的违法行为；对于犯罪行为，不得以行政处罚代替刑事处罚。
在追惩制下，出版单位仍须接受行政部门日常监督管理，“条例”也作了具体规定。

三、依法行政

“条例”是在我国行政法制日趋健全的形势下制订发布的。作为国务院按照《宪法》赋予的职权所制定的独立行政法规，“条例”以《行政诉讼法》《行政处罚法》这两部基本法律为指导，把出版管理纳入我国行政管理体制,实行依法行政。
这里试从“条例”关于出版单位的设立和决定行政处罚的规定来说明出版管理的走向法制化。
我国设立出版单位虽然一向是批准登记制，但这个制度本身也在变化发展。早期的批准登记制是无法可依，就是说，对设立出版单位的条件没有任何规定，应否批准登记主要由领导机关的意志决定。随着出版业的发展和出版单位的增多，有关领导部门开始分别提出了创办期刊、报纸，设立出版社等出版单位的条件，根据条件来决定应否批准登记。其中也有变化发展。一是条件内容从比较原则到比较具体而可操作，二是规定条件的方式从内部文件到公开发布的规章，期刊、报纸的管理暂行规定中都有关于创办条件和批准登记程序的规定，三是领导部门审批的自由裁量度曾经一度趋向缩小，但是有关规章所规定的条件还存在一定缺陷,不可能成为法定条件。
“条例”对设立出版单位条件的规定比以往的部门规章又有新的发展，最重要的有两处：
一是在第九条规定了“国务院出版行政管理部门制定全国出版单位总量、结构、布局的规划，指导、协调出版事业的发展”；同时在第十条规定设立出版单位的六项条件后另款规定：“审批设立出版单位，除依照前款所列条件外，还应当符合出版单位总量、结构、布局的规划。”改革开放以来，我国新闻出版业发展迅速，对促进两个文明建设发挥了积极作用，但是也出现了总量过多、结构失衡、重复建设、忽视质量等散滥问题。为此，中央提出必须加强对新闻出版业的宏观调控，采取有力措施，实现从扩大规模数量为主向提高质量效益为主的转变。第十条前款六项只是对设立出版单位申请者的资格规定，是微观条件。出版业作为上层建筑一部分,其总量、结构和布局应该适应经济发展水平和人民需要，在设立出版单位时只看申请者自身微观条件是不全面的,还应当考虑宏观条件。第十条不仅从微观和宏观两个方面规定了设立出版单位的条件，纠正了以往有关规章的不足，而且明确了宏观条件也不应由行政部门自由裁量，而应制订出科学的规划。按行政法制原则,这个规划应予公布。这就使第十条成为设立出版单位的法定条件。
二是在第十三条规定了国务院出版行政部门对设立出版单位申请者答复的期限，即应在收到申请书180日内作出批准或不批准的决定；不批准的,应当说明理由。也许有人会认为180日为时过长,但重要的是,这个规定使得设立出版单位的审批程序同行政复议和行政诉讼制度接上了轨。《行政诉讼法》对受案范围和《行政复议条例》对申请复议范围都规定有“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”。如果出版行政部门对申请逾期不作答复,或者不批准的理由在申请者看来不合法,那么申请者就有权依法申请复议或者提起行政诉讼。
关于行政处罚,在《行政处罚法》颁行前，没有统一的原则和规范,存在较大随意性。新闻出版管理中的行政处罚有很多仅由规章设定，有的比较粗略，如《报纸管理暂行规定》没有对行政处罚的幅度如罚款数额等作出细则规定，难以操作。《行政处罚法》明确了行政处罚必须坚持法定原则、公开公正原则和保护当事人权利原则等，对行政处罚主体的资格和行政处罚的设定作了严格规定，如规定行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，对规章仅授予警告和一定数量的罚款这两种行政处罚设定权，因此单纯以规章行政已难以为继。从某种意义上说，正是《行政处罚法》促成了“条例”的出台。“条例”按照行政法规享有的权限，对出版活动中违法行为分别设定了罚款、没收违法所得和非法财物（非法出版物、从事非法活动的工具设备）、责令停业整顿、吊销许可证等处罚，从而使得以前规章的有关规定在作一定修订后可以继续生效。对于行政处罚主体及处罚种类幅度，“条例”规定其他法律法规另有规定的从其规定。例如根据全国人大常委会有关决定，对情节较轻的制作、出版、传播淫秽物品的行为，由公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚；根据《著作权法》及其实施条例，对侵犯著作权行为需要予以行政处罚的，由国家和地方著作权行政部门决定；根据国务院有关条例，对制造销售传播非法出版物获得非法利润行为，由工商部门按投机倒把行为处罚。其他法律法规没有规定的由国务院出版行政部门即新闻出版署或省级政府规定的县以上政府有关部门决定。“条例”规定吊销许可证的处罚由原发证部门决定，吊销出版许可证的处罚按“条例”第十四条应由省级出版行政部门决定。当然，行政处罚的规范化包括了严格遵守《行政处罚法》规定的程序并同行政复议和行政诉讼相衔接。

“条例”还有一些重要规定，如对出版单位实行法人制度、以其全部法人财产独立承担民事责任的规定等，因篇幅所限，本文不再展开。江泽民同志最近指出:“依法治国,是社会文明和社会进步的重要标志,也是国家长治久安的重要保障。”在“条例”颁行以后，经过一段时间的实践，新闻出版法制一定会有一个新的发展，我国新闻出版事业也将更加繁荣发达。
刊：《新闻记者》1997年第3期