魏永征的博客

             ——论英国当前报刊业监管改革
李丹林（於英國牛津）

【摘要】英国报纸窃听事件引发英国全社会对报刊业的文化和伦理的忧虑，对于报刊业的监管改革随着莱维森调查的启动而展开。自2011年7月以来，英国的报刊业监管改革经历了怎样的过程，面临的问题有哪些，具体改革方案如何，存在的争议是什么，现在处于什么状态，本文作者根据身处英国的观察和研究，对于这些方面进行了介绍和分析。

【关键词】莱维森调查、自律机制、成文立法、皇家特许状、新闻自由、公共利益

 

2013年3月18日清晨，英国保守党、自由民主党和工党领袖经过彻夜磋商，就勋爵莱维森法官（Lord Justice Leveson）主持的关于报刊业监管改革的调查报告达成协议，并于当天下午经议会辩论通过。“莱维森报告”（Leveson Report）是震惊英伦的《世界新闻报》窃听案发并且演化为社会对报刊监管强烈不满的公共事件的形势下，经议会授权，由莱维森经过一年多调查完成的。报告于去年11月29日公布，当即在议会发生激烈辩论，焦点是莱维森建议通过议会成文立法形式来组织设立监管机构的筹备组（recognition panel），联合执政的自由民主党领袖副首相克莱格（Nick Clegg）和反对党领袖米利班德（Ed Miliband）表示完全赞成，而执政的保守党领袖首相卡梅伦则坚决反对。现在“318”协议同意采用“皇家特许状”（Royal Charter）的形式，作为建立新的报刊业监管机构的依据。由此，这一延续两年的关于报刊业监管的改革争议，算是有了眉目。

英国实行典型的西方新闻自由制度，《世界新闻报》事件及其后续一系列事件，反映了新闻自由制度遇到的新问题的缺陷和面临的调整走向。本文对此作一简要介绍和分析。

一、英国报刊业监管改革的背景

莱维森报告全题为《报刊界的文化、实践与伦理的调查》（An Inquiry into the Culture, Practice and Ethic of the Press）[1] 在调查伊始和发布会最后的声明中，莱维森都强调，调查就是为了解决“谁来监守守护者”（Who guard the guardian）的问题[2] ，这句话可以说是点睛之笔。

在新闻自由制度下，报刊被看成是公众利益的天然守护者，guardian的说法与另一个国人更为熟知的词语watchdog（看门狗、监察者）可谓相辅相成。正因为这样，报刊业从设立、运营到内容都不受政府干预，也没有成文立法。人们担心如果立法机关可以对于报刊业直接立法，那意味着部长、议员等政治人物们也有了通过立法干预新闻自由的潜在机会。这也就是英国的报刊业“监管”（regulation）[3] 始终是一种纯自治的方式的原因所在[4] 。
问题在于报刊并非不食人间烟火，比如它们都是商业组织，不能不追求商业利益[5] ，所以名为守护公众利益实际上侵犯公众利益的出轨行为几乎是肯定会发生的。英国历史上曾经多次发生自律机制失灵的情况，就要由专门成立的组织进行专门调查提出报告来督促报刊业加强改善自律来解决。自1946年以来已发生过六次类似事件，留下了六份相关报告[6] 。1991年根据卡尔格特报告成立的报刊投诉委员会（Press Complaint Commission），虽然20多年来以处理公众投诉、进行调解等方式做了不少工作，但是人们被《世界新闻报》丑闻所激怒，并进而指责PCC无能，指出它仅是一个没有强制执行力的协调组织（mediator），由于自身缺少独立于报刊业的内在机制，对于报刊业违反职业伦理、侵害公众利益和侵犯受害人的行径，难以发挥有效的预防和追责作用。因此，如何建立一个独立的、能够及时处理报刊业的不良行为，为受害者提供有效救济的监管机制，成为这次改革的核心问题。

这个莱维森报告，是第七次。
二、2011年以来的调查和辩论

1.导火索

2011年7月4日，英国《卫报》头条披露了《世界新闻报》丑闻。7月6日英国议会举行紧急辩论，首相卡梅伦提议展开独立调查。7月10日，《世界新闻报》出版最后一期而宣告168年生命的终结。7月13日卡梅伦向议会提议任命莱维森法官负责调查。7月16日，默多克在英国各大主流媒体上刊登道歉信。7月20日议会进行紧急辩论，三大政党一致同意进行调查。7月28日，英国内政部国务大臣勃罗宁（Baroness browning ）和文化、奥林匹克、媒体运动大臣亨特（Jeremy Hunt）联合签署信件，正式任命莱维森法官为调查活动的负责人[7] 。

2.莱维森调查

这项调查是依据英国《2005年调查法》（Inquiry Act 2005）对于这一引起公众关心的事件的一个全面调查[8] 。

调查的工程浩大，主旨是调查“报刊业的文化、实践和伦理”，其范围包括报刊业自身的状况、报刊业与公众（public）的关系、报业与警察（police）的关系、报业与政治人物（politicians）也就是与议员和政府官员的关系。调查的目的是全面揭示报刊业的现状，为未来如何对报业进行监管提出意见，也如莱维森法官在调查伊始所说：新闻监视着公共生活的各个方面，这也就是新闻界如果发生问题就会影响到我们每一个人的原因。因此，谁来监守守卫者就成为调查的主题。[9]

调查于2011年7月底启动，整个听证过程分为四大版块（module）。第一版块从11月跨越到翌年，主要调查媒体自身运作及其与公众的关系。第二版块主要调查媒体与警察的关系。第三版块长达四周多的时间，主要调查媒体与政治人物的关系。第四板块主要是了解对于未来的监管机制建立的意见和设想。同时还包括了解其他国家的做法以及公众对于关涉媒体规范最重要的问题新闻自由和公共利益、媒体伦理的看法。

在将近9个月的时间里，调查共听取了337位证人到场口头提供的证据和将近300位提供的录音播放证据。调查还获得了大量的意见书，这些意见书就一些问题提出了非常详细的意见。此外还通过网站与公众互动，这都为调查获得了大量的材料和证据，同时对于质证也起到了积极的作用。

3.莱维森报告

2012年11月22日，卡梅伦写信给莱维森法官，请他提交报告。在一周后公布的这份报告堪称当代英国报刊业的一部百科全书。全文1987页，分为四卷。第一卷有A到E五个部分。内容包括对于调查情况的介绍，报刊业与公共利益；报刊业自身情况；对报刊业监管的历史与现状的回顾与分析；与新闻工作相关的法律问题。第二卷有F到G两部分，内容包括对于报刊业的文化、实践和伦理的全面分析；报刊业与警察、政治人物的关系。第三卷为I部分，内容包括报刊业行为与数据保护问题。第四卷有J到L部分，内容包括对于新闻投诉委员会及其有效性的分析；对于未来的管制模式的分析；对于调查所涉及的关键问题未来如何解决的建议，这些问题是如对于报业采取何种模式进行监管，自律的模式应该是什么样子，监管要以立法为基础，数据信息保护的改革，报业与警察、政治人物关系的构建，多元与媒体产权制度等方面。

应该说报告中涉及的事实，也就是对于报业在文化、实践、伦理方面的状况的描述，对于报业与警察、政治人物关系的描述，对于问题存在的原因分析，一切都以调查所获得的证据和相关材料为依据，同时，对于各种质疑和不同意见也进行了相应的分析与回应，令人信服。这对于报刊业监管必须改革提供了充分的认识基础。

莱维森建议：未来的管制机构依然是一个自律性质的（self-regulation），鉴于此前的报业投诉委员会的缺陷，因此，要使新设立的机构具有权威性，建议通过议会立法来确定这一机构如何设立，并且通过立法规定，如果具体的报业组织不参加的话，一旦发生不良行为，将有可能被处以最高额100万英镑的惩罚性损害赔偿。同时建议修改民事诉讼法律，为对于媒体侵权诉讼设立免费仲裁程序。莱维森同时强调，议会立法仅仅涉及如何设立机构，并不涉及媒体报道的内容的规制。政府和政治人物不得干预媒体报道，这一新闻自由的原则是不能动摇的。

4.第一次议会辩论

报告公布后，下议院辩论随即展开。总体来说，无论是执政的保守党，还是联合执政的自民党，以及反对党工党都对报告中所揭示的事实和分析表示赞同和接受。对于报告中提出的建议，工党领袖米利班德、自由民主党领袖副首相克莱格完全赞成并表示接受，拥护通过议会立法的方式作为建立新的管制机构的基础。但是首相卡梅伦则表达了忧虑，认为这是英国历史上从来没有过的，立法就意味防止政府干涉新闻自由的防线被突破，300年来艰苦斗争获得新闻自由可能由此失去。成文立法的方式会使政治家容易影响媒体。因此，这次议会辩论，没有能够就采纳就莱维森的关于通过立法设立管制机构的建议达成一致意见。

由于窃听事件中，涉及媒体和记者人数之多，行为之频繁，被窃听人数之广，伤害当事人之严重，引起公众的普遍愤怒，形容为“骇人听闻”（outrageous）的一场“浩劫”（wreaked havoc）。舆论压力迫使执政党必须迅速提出新的方案。

2012年12月4日，卡梅伦与各路媒体举行早餐峰会，表示报刊界必须迅速组建起能够符合莱维森法官的标准的监管系统，并强调时间已经很紧迫。那些主流报业界人士对于莱维森报告中提出的关于未来监管机构的47条建议，对于其中的40条表示接受。但是，对于通过成文立法的方式予以反对，同时，PCC主席表示继续进行新的机构的筹建工作[10] 。但是这没有能够解决问题。随后卡梅伦提出用皇家特许状（Royal Charter）的形式，来对新的监管机构的设立提供基础。2013年2月7日，皇家特许状文本草案公布。

5.第二次议会辩论

本文开头述及，“318”协议采取通过皇家特许状的形式来建立新的监管机构。卡梅伦据此向下议院提出紧急辩论的动议。18日下午的议会辩论通过了这一协议。

下院在此议题之后，紧接着就有着直接关系的《法院与犯罪法案》（crime and courts bill）的两个条款的修改（提高罚款额度）进行了辩论，也获得了通过。

这场辩论，实际上是三党领袖阐述为何就选取皇家特许状方案达成一致的说明会，也是政治家们力图使人们“统一认识”的机会。卡梅伦主要阐述了为什么选取皇家特许状的方案是一个最佳的方式[11] 。他认为，这一方式既可以使新监管机构具有效力，又确保了新闻自由不受损害，同时也能保护公众和受害人的利益。他强调说：对于报业管制，通过皇家特许状和成文立法的不同的之处必须看到。如果我们通过议会制定了对于报业的管制，像所实施的罚款，等，……我们就跨过了卢比肯（Rubicon）河[12] ，它将会给未来的政府和议会一种违背自由原则的立法能力去限制新闻自由。 他表示协议所建立的新的监管制度如果能够实行，我们将完全有自信使那些痛苦的悲剧不会重演。现在是启动和使新制度运转的时候了。

另外两家政党领袖表述的重点与首相有一些微妙的不同。

米利班德强调，莱维森法官说需要一个“真正独立的监管者，拥有对报业滥用权利的受害者进行保护和提供救济的有效权力。首先，在任命环节和如何运作方面，新的监管者将独立于报刊界。其次，它必须是一个有牙的监管者，拥有要求报刊直接道歉和用同样显着位置更正的权力。因为我们有这样历史和教训：能够毁灭一个人整个人生的头版报道，道歉淹没在第３６版的小字之中。第三，这个新的制度系统，因为有经过深思熟虑的替代成文立法的皇家特许状的基础，并且能够避免被长官意志左右或打折扣。

而副首相克莱格则指出现在这个模式是一个皇家特许状和成文立法的混合模式。成文立法体现在；一是关于新的制度中的费用和损害赔偿的规定，一是确保皇家特许状不被随便改变，也就是不会被未来政府随意篡改。他认为新改革必须满足三个条件要求：第一，必须能够提供一个由莱维森所提出的独立的自律机构；第二，他们必须得到最广泛的跨党支持，第三，它必须致力于平衡这个国度伟大的保护新闻自由的传统和无辜的人享有的不受我们的媒体中强势的、恃强欺弱的恐吓的权利。克莱格还特别指出：我们不要忘记电话窃听虽然是由一些最大的媒体所干的，但是他们只是少数，而且不是地方的和地区性的报刊，他们不应该为他们没有做的事情付出代价。一个自由的新闻业是我们这个社会反对权力滥用的最有效的武器。然而，媒体自身也不能以无辜的人为代价滥用他们的权利。

总体我们可以发现其中的微妙不同：首相强调的是在解决媒体问题的同时，保证了新闻自由不受损害，而反对党领袖则强调的是今后可以避免人民受害，可以给受害者以有效地救济。

以皇家特许状的方式替代成文立法（statute）的方式，来达到改革报刊监管的目的，也许可以看作是体现了英国妥协文化的智慧。特许状是英国皇室的一项古老的做法，就是英王签署一个许可状，确认某一组织或公共机构拥有某种特定的地位和权益，并规定其权利和义务。著名的BBC就是根据皇家特许状建立的。如果说以前PCC缺乏授权因而“没有牙齿”的话，那么特许状可以授予它一定的约束力和强制力。但是，特许状的内容本身不是议会立法或政府政策的产物，因此，特许状的内容不是政府意志的体现，还是立足于自律自治，从而避免了政府干预报刊业的可能。特许状草案的主要的部分就是建立一个独立的筹备组（recognition panel），然后由这个组织再去进一步的组建新的监管机构，其目的在于保证新的监管机构能够真正独立于政府和业界。报刊业的执业守则由新成立的监管机构自行制定，不容政府染指。新机构可以据此行使约束媒体、为受害人提供有效救济的措施。如是，新闻自由不受侵害，公共利益和个人权益的有效保护的目标得以兼顾。

三、英国社会各方的反应和态度

三大党的达成协议的消息发布后[13] ，报刊界组织迅速做出反应。邮报和电讯集团、北壳集团、国际新闻集团、报业协会、职业出版商协会联合发出声明，指出由于“在最后的讨论中没有业界代表参加”，所以在做出一个完全的表态前需要更多的时间“学习”这个方案，同时表示这个皇家特许状的草案有一些“在这个行业还没有解决的需要深入思考的问题”。一些报纸表示未来是否加入这个新的体系，要寻求法律顾问的意见。《每日邮报》、《每日电讯》、《泰晤士报》、《每日电讯报》、《每日之星》、《每日快报》则表示他们需要等一等再做出决定。《卫报》发表评论，认为新的监管者仅仅就是复仇，非常不公平。很难想象这对于严肃调查会带来怎样的寒蝉效应。并认为这与成文立法无异，那些认为这不是成文立法的说法是在撒谎[14] 。

报刊业界人士也发表了诸多抵触性的意见 ：报业协会的主席安德里安•吉克斯（Adrian Jeakings）呼吁对于地区性和地方性报纸的保护也不能忽视。皇家特许状方案选择不加入这个系统的报刊施以巨额罚款和仲裁服务放开了申请损害的赔偿的闸门——对于1100家地方地方报纸带来了沉重的负担。地方报纸继续强烈反对任何形式的牵涉成文立法的或是有成文立法的报业管制。一个自由的报刊界将不会再是自由的，如果它要依赖于并且对之负责的，有国家认可的管制机构的话。《太阳报》副主编特里沃•卡瓦纳（Trevor Kavanagh） 说：我们不想把新闻自由交给那些我们无法控制的拥有强制性权力的人们。这些权力最终将会扼杀报业的繁荣，即使不扼杀，也是使其衰落。

也有一些人对此热烈拥护，如伦敦市长、每日电信的专栏作家鲍里斯•约翰（Boris John）说：首相在上个星期反对任何形式的成文立法来控制媒体是绝对正确的。今天早晨他向我保证这不是成文立法管制。决不允许任何政治人物有任何机会干涉新闻自由，确实如此，伦敦从新闻自由中获得巨大益处。这也正是我们的调查性新闻相对世界其他地方都干净许多的原因。任何对于新闻自由的威胁都应该被抵制。

而曾经对《世界新闻报》侵犯其隐私起诉获胜的国际汽联主席马克思•莫斯利（Max Mosley）说：在政党之间谁赢谁输都无所谓。重要的是公众赢了，小报中最坏的分子输了。运用金钱杠杆，报纸被施以重压去签署这个自律公约。最终，报业老板们会思考自己的底线说“你最好还是签署”。一位也是受害者的广播主持人安妮•戴蒙德（Anne Diamind）说，这次我们所需要的是一个真正有牙的机构，是对于那些践踏他们自己执业守则的行为能够给予严厉惩罚的机构。

四、几点体会：

应该说在“谁来监守监管者”这个问题上，英国目前的答案还是初步的，还需要通过进一步的法律程序，才能确定是否及如何付诸实施，英国报刊管制改革的前景，有待继续关注。而就一个中国学者的中国视角来说，有几点体会如下；

1. 媒体管制问题是一个复杂的问题，这不仅是媒体自身的问题，还包括媒体与其外部的关系。执法可以解决一部分问题，不能解决全部。就像莱维森法官在分析媒体与警察、特别是媒体与政治家的关系时说，一种健康的、良好的关系的构建和培育所需要的生态，是一个复杂的系统工程。英国人对于媒体与政治家关系的认识，在于他们千方百计强调要使媒体与政治家，政策制定者，也就是那些议员、部长们保持适度的距离。

2. 英国现行的报刊管制改革，所有进程和步骤都是在其既有的政治法律制度框架规范之中进行。虽然《卫报》的报道是导火索，但是在随后所有的实践进程中，都是按照现有的法律规定进行。任何一个人、组织的意志都不能任意而为，除非是在依法行事。通过对于英国现阶段的报刊业管制改革的观察和研究，应该说英国社会在进行一项公共政策的讨论和决策时的公开性、透明性，令人印象深刻。作为一位来自东方的外国学者，我同样可以从电视上“列席旁听”了议会辩论的全过程。公开与透明，一项公共政策才可能避免最坏的结果，才可能将公共政策制定中夹杂的部门利益、集团利益、个人私利和特权减到尽可能小的程度。

3. 西方新闻自由制度是整个西方社会制度和政治制度的组成部分，它的合理性和缺陷都只能从社会本身予以解释和衡量，不存在一些抽象的标准。无论是窃听事件，还是其他媒体与记者违反职业操守和法律的行为，是他们滥用新闻自由、不履行社会责任、忘记作为公众利益守望者的使命的行为，而非“新闻自由虚伪”的注脚。新闻自由的实质，是为了维护各项政治权力的平衡，政府不干涉媒体，而由此带来的弊病则要通过一定措施予以调整，所谓“新闻自由死亡”也只是那里个别报刊的夸张说法。

 

4.我们既不能以媒体代表自身利益的态度，作为判断英国社会现在报刊监管改革的标准，也不能只以受害人及其代表所表达的过于激愤的观点为依据。对于引起全社会忧虑的报刊文化、实践和伦理问题，政治家们如果不予置理，这不符合英国人民和英国社会的整体需要。英国的妥协文化，实质上就是寻求各种利益最大限度的平衡，这是英国报刊界监管改革的真实命题。
5. 对于英国报刊监管的此次改革，未来将会起到怎样的作用，我们认为还是应该抱有乐观的态度。当然我们也不应忘记美国第二任总统亚当斯所言“如果人类状况会有什么改善，那么，哲学家、神学家、立法者、政治家将发现，在他们不得不解决的最困难、最危险和最重要的问题中，对新闻界的管制居于首位。如果没有管制，治理人类无从实现；如今尽管有了它，治理人类也无从实现”。我们不能被政治家在辩论和演说时的慷慨激昂的华丽辞藻蒙蔽头脑，因为，人类在任何领域都难以达到完美无瑕的状态。但是，这种在新闻传媒领域尽可能在维护新闻自由与保护个人权益之间平衡的努力，无疑对于个人、新闻界，整个社会的民主制度都是更有益的，这是我们在未来传媒改革中应该借鉴的。
英国朝野都表示不希望再有第八次报告 ，不希望报刊业再出现如此糟糕的局面，是不是这样呢？那就让历史来回答吧。

注釋

[1] 此处“press”译成“报刊界”，或“报刊业”，是因为这次的监管改革，是针对报纸、新闻性期刊和新闻性网站的监管改革。在本文中，有时也会根据上下文，将“Press”译为“新闻”。

[2] 在英国，新闻媒体被认为是公众利益的“守护者”（guardian）。在英国语境下，“Who guard the guardian”用这样一个特殊的句词，来说明谁来对于作为守护者的报业（press）来监管，同时，还意味着在对于报业进行监管的同时，如何保护新闻（press）自由不受侵害。

[3] “regulation”一词，在我国极易引起误读，往往认为这是一个具有外部约束力的行为，诸如政府的行为、或与公权力有关的行为。

[4] 如果报刊业从业者在执业过程中侵犯他人权益，受害人可通过民事诉讼的途径维权，有触犯刑律的情形，则通过刑事司法解决。

[5] 根据莱维森报告分析，报刊业的问题主要有四个方面的因素：第一商业压力；第二报刊界与警察和政治人物的关系不良，过于“亲密”；第三是报刊投诉委员会（Press Complaints Commission）的无效；第四是数据保护法（Data Protection Act）自身的缺陷以及执法不力。见《Inquiry into the Culture, Practice and Ethic of Press Executive Summary and Recommendations》

[6] 这包括三份皇家特别调查委员（Royal commission）提出的报告，一份“杨格报告”（Younger report），两份皇家法律顾问David Calcutt提出的报告。

[7] 实际上这一调查并非首相个人的一个临时之举，它是根据英国《2005年调查法》（Inquiry Act 2005）进行的。根据这一法律，一个大臣（minister）针对可能会引发公众关注的问题，或者是公众已经开始关注的事件可启动调查，但这一调查并非针对具体人士的民事法律责任和刑事法律责任。该法对于调查如何进行做出了详细规定。其中很重要的一点是，负责调查的主席可以要求证人前往调查组进行作证。我们通过基于调查而建立的调查网站以及调查之后发布的莱维森报告可知，莱维森的任命是根据这一法律S3（1）（a）的规定进行的，调查也是根据这一法律的规定一步步进行的。

[8] 见《Inquiry Act 2005》S1.

[9] 见http://www.levesoninquiry.org.uk/hearings/

[10] 见http://www.guardian.co.uk/media/2012/dec/05/newspaper-editors-sign-up-leveson

[11] 此处所引用的卡梅伦、米利班德、克莱格的言论见英国议会辩论记录（hansard），http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130318/debtext/130318-0001.htm#13031811000002

[12] 卢比肯河，是意大利北部的一条河，古罗马时期为高卢和罗马共和国的界河，公元前49年恺撒越过此河进军罗马。比喻不可逾越的界限，跨越之后就无法退回。

[13] 以下援引的各方意见不作特别说明都源自BBC的报道。http://www.bbc.co.uk/news/uk-21841715。

[14] http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2013/mar/19/press-regulation-victory-rich-celebrated-powerful

[15] http://www.bbc.co.uk/news/uk-21841715

刊上海《新聞記者》2013年第5期