魏永征的博客

内容提要：在中国“入世”之前的一个有关传媒改革的政策文件强调指出：我国传媒机构是事业而不是企业。本文就什么是“事业”、为什么中国传媒必须是“事业”等问题做了回答。文章指出：在可以预见的未来一段时间里，中国传媒对于外商和境外传媒来说，不可能是投资物件而只能是合作伙伴。

关键词：产业、事业、企业、新闻改革

二十年新闻改革的一个重要成果，就是显示了传媒业自身拥有的经济活力，涌现了一批有雄厚经济实力的传媒经济大户。随着中国入世，众多传媒业的业外资本和外资纷纷跃跃欲试，关于将现代企业制度引入传媒业的谈论一时甚为热烈。但是从国家意识形态管理部门的现行政策看，在传媒业内，除出版社外的报社、新闻期刊、电台、电视台等传媒单位还是不能成为企业，而只能属于事业。这是眼下深化新闻改革的一条难以逾越的底线。

（一） 事业不等于企业

这里不必列举业已被广泛引用的众多数据来证明传媒业可以盈利，传媒业早就已被承认属于产业。

产业就是通过制造产品或提供货物和劳务以获得收入的生产性企业和组织。在经济学中，根据社会生产活动历史发展的顺序对生产部门作三类划分，产品直接取自自然界的部门称为第一产业，对初级产品进行再加工的部门称为第二产业，为生产和消费提供各种服务的部门称为第三产业。我国政府对国民经济按三次产业作这样的划分：第一产业是农业；第二产业是工业和建筑业；第三产业是除此以外的其他各业，主要包括流通领域、为生产和生活服务的领域、为提高科学文化水平和居民素质服务的领域、为社会公共需要服务的领域。

新闻出版、广播电视在我国被列入第三产业。1985年，国务院办公厅转发国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》，把第三产业分为四个层次，第三层次是“为提高科学文化水平和居民素质服务的部门”，包括教育、文化、广播电视事业。1993年国务院批转国家计委关《于全国第三产业发展规划基本思路》，把文化、广播影视、新闻出版等各项事业列于“文化、体育事业”。文件指出这些事业对于加强社会主义精神文明建设，提高中华民族的思想文化素质和身体素质，丰富群众的精神文化生活，开展对外交流和促进经济发展等具有特殊作用，要按照社会效益和经济效益并重的原则，不断提高文化艺术、娱乐、音像、电影、图书、报刊等文化产品的艺术水平和服务质量，努力提高广播电视覆盖率及其节目制作能力和质量，以适应群众不同层次的文化精神生活需要。

承认传媒业的产业性质，也就是肯定了传媒单位（报社、期刊社、电台、电视台）作为生产性组织的属性。传媒单位不是单纯的宣传机构，而是可以通过自己的产品和服务，取得赢利，实现自我发展并为国家积累资金的独立经济实体。

但是产业不等于企业，产业包括企业，还包括了其他有产出的组织。

（二）事业从非产业成为产业

从经济活动的角度说，我国国有单位分为三种不同的类型：

一是国家机关，它们行使社会管理的职能，不事生产，所需经费由国家预算支出中的行政管理费等开支。

二是企业，这就是从事商品生产、流通、经营和服务性经济活动，以营利为目的，进行工商登记，实行独立经济核算的单位。

三是事业，在传统上，特指没有生产收入，不进行经济核算，全部经费由国家预算支出中的事业费开支的机构和组织，即各类文化、教育、出版、广播电视、医疗卫生、科学研究等单位。1963年国务院《关于编制管理的暂行办法（草案）》对事业单位的定义是：“为国家创造或改善生产条件，促进社会福利、满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”1965年国家编制委员会《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草稿）》规定：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的编制，列为国家事业单位。”

可见这三类单位，经济来源有严格区别，国家机关和事业单位由国家供给，实行的是预算拨款制，企业单位由自己营利，实行的是经济核算制。在1978年以前，我国所有的传媒单位（主要是各级党报和政府办的电台）都是国家财政拨款的事业单位，它们都是拿着国家的钱替国家从事宣传工作，国家也并不要求它们为国家积累什么资金，而是只要求发挥一个宣传部门所应该具有的功能，传媒单位产生的这种价值当然不可能用货币来表现，也就不会具有任何产业的属性。

在改革开放以后，随着商品经济的发展，各种物资陆续走向市场造成成本大幅度上升，国家已不可能承担全部事业单位的一切费用，越来越多的事业单位只好设法在提供社会服务的过程中自行创造自己的收入（创收）。这个过程开始还是消极被动的，仅仅是为了找米下锅，至多捞些外快。但是很快有很多事业单位发现自己潜在的货币价值，发现过去是“捧着金饭碗要饭”，他们的货币收入急骤增加并且被允许用于自己的各项支出（包括给员工发一点工资外的奖金等）而不再把国家拨款作为自己经费的唯一来源。换句话说，许多属于事业范围的行业日渐成为产业。这样事业的定义也有了变化。

1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行方法（讨论稿）》有这样的新的表述：“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”这个定义，实际上承认了事业也可以营利，但是不能以营利为直接目的，从一个方面说出了新形势下事业的特性。1998年《事业单位登记管理暂行条例》（行政法规）规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这个关于事业的最近定义，不再强调经费来源和是否营利，主要突出事业的社会公益目的、资产的国有性质和从事社会服务这样一些特征。

从以上条文看，事业单位领域似乎相当于国际上的所谓“第三部门”（The third sector），即那些“非营利”（non-profit）或者“不以营利为目的”（not-for-profit）的社会公益组织。但是实际上还是有很大不同。一般划入第三部门的，包括教育、医疗卫生、科技机构、文学艺术机构、宗教组织、慈善组织等等，并不包括传媒单位。而在中国，绝大多数传媒单位都属于事业性质。

（三）传媒业从非产业到产业的独特道路

“事业单位、企业化管理”，就是既坚持传媒单位的首要任务不是营利但是同时看到传媒单位具有宽广的营利潜力而提出来的。1978年底，《人民日报》等8家首都报刊联合向财政部递交报告，要求实行“事业单位、企业化管理”的方针，希望通过从事一些经营性活动获得一些经济收入，以弥补国家财政拨款之不足，获得批准。后来，这项方针陆续在众多的报刊以及部分电台、电视台实施。

此后，国家对传媒单位的经营活动采取了一系列政策措施：

首先是恢复新闻媒介发布广告。我国新闻媒介自1979年初恢复发布商业广告，1982年国务院办公厅发布《关于加强广告宣传管理的通知》，1985年国家工商局、广电部和文化部发布《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》，肯定了传媒单位从事广告发布和和经营的资格。

其次是允许报纸自办发行。我国报纸发行一直由邮政部门办理，实行邮发合一。自1985年起第一批报纸实行自办发行。报社自己发行报纸的合法性依据是1986年《邮政法》及其“实施细则”，其中规定报刊发行工作中，报刊社等出版单位同邮政企业是委托合同关系，这就承认了报刊社是自己报刊的发行者。报刊社可以委托邮政企业发行，也可以不委托它们而由自己发行或者委托别的合法经营单位发行，这是报刊社自己的权利。报刊社对自己出版的报刊的发行权在《出版管理条例》中得到明文规定。

第三是放开报刊定价。以往报刊定价由管理部门规定。1988年新闻出版署发出通知，规定中央七报一刊的价格由新闻出版署和国家物价局管理，同时给予国家对新闻纸确定的调拨价格；中央和地方党政部门主办的报纸由主办部门确定价格；其他各种报纸价格由各报自己确定。以后随着新闻纸等物资的供销完全进入市场，报刊价格也完全放开。

第四是赋予传媒单位开展多种经营的权利。1988年新闻出版署和国家工商局联合发布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，规定报刊社、出版社可以根据自身条件、发挥各方面优势，开展国家政策允许的、与本身业务有关的有偿服务和经营活动。虽然它的内容今天看来相当狭窄，但仍然是一个有重大意义的规范性文件，它首次肯定报刊社可以举办各种经济实体，包括公司、企业，成为报刊社大规模开展各种经营活动直至建立报业集团的发源点。

广播电视管理部门虽然没有下达这样的文件，但是从80年代末期起，要求各台根据自身条件积极创造收入屡屡见诸负责人士的讲话。从1991年广电部和财政部联合发布的《广播电视事业单位财务管理办法》可以看到：各事业单位被要求根据国家政策充分利用本身优势，开展有偿服务，积极合理组织收入，增强自我发展能力，促进事业发展。广电事业的合法收入包括：广告收入、出版发行收入、节目交换销售收入、劳务收入、合作合拍收入，还有与国外和国内其他单位联营合资合作的分成收入，等等。

传媒单位开展广告等各种经营活动的结果是，经营活动远远超出了最初只是想弥补资金不足这样的动机，而是激活了长期被人们忽视的传媒单位本应具有的产业性质，造就了一批足以与中国最优秀的国有企业相匹敌的庞大经济实体。全国绝大多数省级党委机关报和二分之一以上的地市级党委机关报都结束了吃“皇粮”的历史，走上独立核算、盈余留用的道路 ①。就是说它们的支出完全可以以自己的收入来支付，而且还有盈余，国家也就不再给以拨款。从80年代后期起，新办报刊一律实行独立核算、自负盈亏，不再有财政补贴。那些新创办的非机关报，甚至可以实行“自筹资金、自主经营、自负盈亏、照章纳税、自我发展”的企业化办报。许多报社获利巨大 ②。现在接受财政补贴的报纸，主要是边远的地市报和那些发行不多的县报。还有些收不抵支的报刊，补贴它们的款项不是来自国家财政，而是主办单位的其他经费。在广播电视界，情形略有不同。虽然也出了若干著名的盈利大户，但是所有电台、电视台，财政拨款一直维持至今。例如中央电视台从1978年起逐步向自给型倾斜，1990年开始实行“财政包干”，本台收入全部纳入预算管理，实行定收定支、以收抵支、定额拨款、包干使用、减收超支不补、增收节支留用，一定三年不变。在取得每年收入数十亿元、上交利税分别达到数亿元的巨大业绩的同时，仍然领取财政部每年下拨3600万元的事业费，在管理体制上仍然属于全额预算的事业单位 ③。

我们可以对“事业单位、企业化管理”作这样的诠释：

“事业单位、企业化管理”，首先是指一种经济管理形式。随着改革的发展，事业单位的管理分为以下几类：第一类，没有经常性业务收入或收入很少，全部经费还得靠国家拨款，叫做全额预算管理；第二类，有一定经常性业务收入但是不足以解决经常性支出，还要由国家拨给定额的财政补助，叫做差额预算管理；第三类，有稳定的经常性业务收入可以解决经常性支出，可以不向国家要钱了，但是还要列在财政预算里，用收入来抵冲支出，叫做自收自支；第四类，不但能够自给而且有盈余上交，可以像企业那样进行独立核算、自负盈亏，实行企业化管理；第五类是预算外成立的单位。国家对这几种事业单位分别实行不同的财务制度，征收不同的税、费和基金，对职工进行不同的工资分配，其中差别，难以尽述。

“事业单位、企业化管理”，又是对传媒单位经营体制的一种表述。有些传媒单位早就宣布实行“事业单位、企业化管理”，但是仍在收取财政补助，而那些在收支、核算、纳税、分配、上交利税等方面同企业已经没有多少差别的传媒单位，在分类上却仍然是事业单位，可见“事业单位、企业化管理”更重要的是要表示这样一个方向：传媒单位，首先是事业单位；其次它可以采取一切企业经营的手段，包括把所有可经营的项目组建为企业、公司，但是它自身仍然是事业。

（四）传媒业在总体上不能超越事业

那么实行“事业单位、企业化管理”的传媒事业单位和企业又有哪些区别呢？

首先，必须把社会效益放在第一位。

传媒单位虽然可以取得盈利，有的还可以获得巨额盈利；但是传媒单位主要目标不是营利。传媒单位要正确宣传党和政府的方针政策，正确引导舆论，其效益不是以货币来衡量，所以称为社会公益或社会效益。这完全不同于企业，企业要努力以最小投入获得最大产出，以营利作为自己的主要目标。1996年中共十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》指出：“文化产品具有不同于物质产品的特殊属性，对人们的思想道德和科学文化素质有重要影响。要坚持把社会效益放在首位，力求实现社会效益和经济效益的最佳结合。”《出版管理条例》第四条规定：“从事出版活动，应当将社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的最佳结合。”这表明，对于包括报刊广播电视等在内的一切文化事业来说，首先，应当优先考虑和重视社会效益，把它放在最重要的位置；其次，应当看到社会效益同经济效益有一致性，凡是有优秀社会效益的内容，必定会取得良好的经济效益，文化事业的基本经济规律就是通过实现社会效益来获取经济效益，要使两者很好地结合起来；第三，社会效益和经济效益也有矛盾的一面，牺牲社会效益来追求经济效益的事情绝对不能做；第四，社会效益需要做的，却对经济效益不利，应当优先实现社会效益。

其次，有严格的准入条件。

市场经济实行自由进入、公平竞争，大多数企业都可以这样，但是新闻事业不允许。众所周知举办报刊、电台、电视台的严格条件和审批程序。报刊的刊号、版面，电台、电视台的播出时段，也不许转让、出租或以各种形式承包给他人。

非传媒单位也不能从事与新闻有关的活动。1999年新闻出版署发布通知强调：“非新闻出版机构未经国家新闻出版行政管理部门批准，不得从事新闻活动。”还包括不得组织全国性的报刊评比、组织新闻培训班、举行全国性的研讨会等。

传媒单位创办时的资金以及日常所需补贴，都由主办单位拨给。即使主办单位一个铜板也没有拿出来，但是在名义上还是要有主办单位拨款。如要利用业外资金，只能作为广告费、赞助费或是借款，不能作为外来投资。1999年国家有关行政部门对《中国经营报》《精品购物指南》产权的界定，再次明确了传媒使用业外资金不能作为投资的原则。这两家报纸是由中国社会科学院主管的，但在创办时由创办者自筹资金，十多年后，两报已经拥有巨额资产，对于它的产权发生了争议。国务院机关事务管理局、新闻出版署、财政部专门就此发函，在援引有关行政法规条文后指出：报刊的主办单位即是报刊的投资人。目前尚无可由个人、集体出资创办或拥有报刊的规定，因此，我国的报刊社均为全民所有制单位。鉴于该报社的主办单位是全民所有制单位，该报创办时也已经明确为全民所有制性质，其形成的资产应为国有资产。报刊创办时若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还 ④。这个答覆符合我国现行传媒体制。创办报纸只能由合格的主办单位申请，出资的个人、集体不可能列为共同主办单位，而注册资本应该是主办单位的自有资金，但是实际上这笔资金是别人出的，那么别人的资金怎么会成为主办单位的资本呢？顺理成章的推论只能是主办单位向别人借的。所以新闻出版署在转发这件覆函时指出这是“具有权威性和普遍适用性的规范性文件”。

有学者指出，从产业角度说，新闻业实际上是一个垄断性的行业。

第三，在经济上实行各种政策倾斜。

企业通行的原则是公平、公正，一视同仁，“国民待遇”，但是这在传媒业难以实行。

1993年国家税务局为促进第三产业发展，决定对第三产业和事业单位的企业在开业之初，给予一年以内的减征或免征所得税的照顾。

对文化事业，优惠更多。1993年国家税务总局发出通知，对出版业只征收增值税，不再征收营业税。中共和民主党派各级机关报刊，各级政府、人大、政协、军事部门和工、青、妇组织（后来又增加新华社）的机关报刊，课本，少儿读物，科技图书和科技期刊，还免征增值税。对电影业也实行类似的优惠。同年财政部也发出通知，规定宣传文化企业（包括企业和企业化管理的事业）统一实行33%的所得税税率。对宣传文化企业免征能源交通重点建设基金和预算调节基金。从1993年至1997年宣传文化企业上缴的所得税返还宣传文化部门，用于支持宣传文化部门的发展。1994年，经国务院批准，财政部和税务总局联合发布《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，继续对宣传文化单位实行财税优惠政策；规定上述享受优惠的单位实行新税制后增加的税负如增值税，采取先征税后退税的办法；固定资产投资方向调节税，对省以上电台、电视台及其传输转发系统适用零税率，对全国定点出版社和报社、杂志社适用5%税率；对拨付事业费的宣传文化单位免征房产税、车船使用税和土地使用税等。

传媒业的产品和服务，不能象企业生产的商品和提供的服务一样对待。按照《反不正当竞争法》的规定，不准以行政权力推销商品和服务，但是我们的党报党刊还是要通过“红头文件”和领导动员来进行发行，把它作为一项政治任务，这对于宣传党的理论和方针政策当然是完全必要的。全国各地电台、电视台转播中央台第一套节目是实施多年的制度，并且规定必须连广告一起转播，这也是为了保证中央的声音及时地广泛地传达到全国各地以至穷乡僻壤。

中国传媒成为高盈利率产业，同这两条有密切关系。

第四，新闻传播业务和经营业务实行分开。

在1988年报刊社开展有偿服务和经营活动的暂行办法中，就明确提出要正确处理本职工作（新闻出版工作）和经营活动的关系，规定经营活动应由经营部门负责，采编人员不得参加经营活动。后来，这个“两分开”的精神屡屡见之于一些规范性文件，如：

新闻出版署《报纸管理暂行规定》：“报社开展有偿服务和多种经营活动必须由报社的经营部门进行，其他部门和人员一律不得从事经营活动。”

中宣部、新闻出版署《关于加强新闻队伍职业道德建设禁止有偿新闻的通知》：“新闻报道与经营业务必须严格分开。记者、编辑不得从事广告业务，从中牟利。”

中宣部、广电部、新闻出版署等《关于禁止有偿新闻的若干规定》：“新闻报道与经营活动必须严格分开。传媒单位应由专职人员从事广告等经营业务，不得向编采部门下达经营创收任务。”

这些规定的本意是防止商业主义原则侵袭新闻传播，但是却具有体制上的意义。首先，“两分开”原则肯定经营活动不是传媒单位的“主业”、“本职工作”，表明传媒单位不是企业而是事业。其次，“两分开”原则促成传媒单位的经营部门及其资金、人员逐步从传媒事业单位分离出来，成为传媒单位内部和下属的企业、公司，它们可以完全按照市场经济的原则运作。行政法规《事业单位登记管理暂行条例》有这样规定：“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”传媒单位可以以自有资金独资经营，也可以同其他企业或组织合资、合作，还可以按照法律规定同外商进行合资、合作，条件具备的还可以以自有经营性资产依法发起组建上市公司或者收购上市公司，这些都有成功的个案。但是这些经营方式和规模的发展仍然不影响传媒单位自身的事业性质。

“两分开”不是“两脱离”。新闻传播业务和经营活动存在着辩证的依存关系。连续性的新闻传播造就稳定的受众（读者、听众、观众）网络，是传媒单位重要的资源。传媒单位的主要盈利来源，并不是产品的销售，而是凭借这个网络开展的经营活动，目前主要是广告经营，以后还会有其他的经营方式。新闻传播的社会效益为传媒单位经营活动奠定了厚实基础，而经营活动取得的经济效益又有助于提高新闻传播的质量，实现更大的社会效益 ⑤。传媒单位的经营业务不管如何如火如荼、广泛多样，但是它的基础总是立足于新闻传播业务。

第五，不拥有完整意义上的法人财产权。

国有企业的资金来源于国家投资（原有国有企业经历了拨款改贷款、贷款改投资的改革过程），传媒事业的经费来源于国家（主办单位）拨款。企业可以拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值责任，而传媒事业单位则不能。传媒的上级主办、主管部门（共产党组织）同传媒是领导和被领导的关系，而不是出资者和经营者的关系，上级部门握有诸如传媒的设立、撤消、合并、重组以及改变宗旨等重大事项的决策权，对传媒资产配置的控制权，对主要领导干部的任免权，传媒不能自作主张。

这样，以全部法人财产独立承担责任，也就无法做到。曾经企图让一些社会不需要的报刊破产来解决报刊“只生不死”的问题，但是主办单位会不断地给它办的报刊输血，所以没有一家报刊是因为破产而停办的 ⑥。最后还是运用行政调控手段进行治理，才调整了报刊结构。

传媒单位吸纳业外资金，在财务制度上也有不可逾越的障碍。传媒单位最初的那一笔启动资金，从理论上说都只是拨款而不是投资，后来赚了大钱也只是拨款的增值而不是资本的增值。传媒单位无法实行资本金制度。所以业外资本即使进来了，也难以按照资本增值的比例来获取应得的回报。《中国经营报》就是一例。

第六，坚持领导层的任命制。

完整的现代企业就是公司，按照《公司法》的规定，董事会和董事由股东大会选举，董事长由董事会选举，总经理由董事会聘任。而选举权取决于股权。传媒单位不能实行这样的制度。

传媒单位是意识形态阵地，它的领导权要牢牢掌握在马克思主义者手里，所以对于领导层只能实行类同公务员那样的任命制。

（五）在底线前扩大传媒产业

在中国加入WTO之后，中国有关主管部门重申： “我国的新闻媒体由国家经营，不吸收外资和私人资本”。新闻传媒作为共产党的宣传思想阵地，是不会允许外人染指的。而对传媒业的事业性质的定位，就是维护共产党对传媒的垄断、不受外来侵扰在制度上的保证。

但是中国的事业单位包括传媒单位，在改革20年来经历了从非营利到能够营利但不能以营利为目标的变迁，这就为外资进入传媒单位内可营利的经营部分开拓了天地。现在外资虽然不能直接投入传媒，但却可以投入传媒依法设立的下属企业、公司。在可以预见的未来一段时间里，中国传媒对于外商和境外传媒来说，不可能是投资物件而只能是合作伙伴。按中国法制，与传媒密切相关的行业如广告业，早在1993年《广告法》颁布以后就允许中外合营；印刷业，在2001年修订的《印刷业管理条例》中把中外合营的范围从只限于“其他印刷品”扩展到包括“出版物、包装装璜印刷品”在内的全部印刷品种类；发行业，按照入世承诺，在3年内逐步向外商放开在国内市场的书报刊批发零售业务；还有广播电视节目制作、音像制品分销等方面的对外合作，或者早有规定，或者新有承诺。在这些行业，外商和境外传媒完全可以依法同中国传媒进行不同方式的合作。近年来，也已经有若干成功的事例。对此，我在一年前在香港大学中国传播业和传播法的研讨会上已有报告，并在本港刊物上发表，故不赘述。

注释：

① 许多党委机关报盈利的来源不在于自身，而在于它举办的社会性报纸。参阅魏永征：《论党报和“都市报”的依存关系》，《新闻与传播研究》（北京），1999年第4期。

② 参阅唐绪军：《报业经济与报业经营》，新华出版社1999年版，第113页。曹鹏：《中国报业集团发展研究》，新华出版社1999年版，第29页－第30页。

③ 参阅杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年版，第300页－第307页。

④ 《上海报刊动态》，1999年第10期，第4页。

⑤ 参阅魏永征：《报业无形资产初探》，《新闻与传播研究》（北京），1996年第2期。

⑥ 参阅梁衡：《新闻原理的思考》，人民出版社1996年版，第119页。

本文首次宣读于“首届中国传播学论坛”，2001年12月，上海

刊《信报财经》（香港）2002年4月号、《中国记者》（北京）2002年第4期