魏永征的博客

1983年通过、1996年修改的《统计法》及其实施细则规定，国家统计局和省、自治区、直辖市的统计机构要依照规定定期公布关于国民经济和社会发展情况的统计资料。

1989年《城市规划法》规定，城市规划经批准后，城市政府应当公布。

1989年《环境保护法》规定，国务院和省、自治区、直辖市政府的环境保护行政部门应当定期发布环境状况公报。

1988年制定、1995年修改的《土地管理法》规定，县、乡两级利用总体规划应当公告。

1995年《银行法》规定，中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

2000年《气象法》规定，国家对公众气象预报和灾害性天气预报实行统一发布制度。各级气象主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报，并根据天气变化情况及时补充或订正。其它任何组织或个人不得向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报。

1997年《防震减灾法》规定，国家对地震预报实行统一发布制度。地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府按照国务院有关规定向社会公告震情和灾情。
1989年制定、2004年修改的《传染病防治法》规定，“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。” （第二十三条）2004年修改后的该法增入：“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”（第三十八条）2003年行政法规《突发公共卫生事件应急条例》也规定，“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。”（第二十五条）

2002年《安全生产法》规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产的监督管理部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。”《矿山安全法》规定矿山发生伤亡事故，矿山企业必须如实报告主管部门并对隐瞒不报规定了罚则。《矿山安全法实施条例》则规定，矿山事故处理结案后，应当公布处理结果。《企业职业伤亡事故报告和处理规定》也规定，伤亡事故处理结案后，应当公开宣布处理结果。

1991年《防汛条例》规定，电视、广播、新闻单位应当根据人民政府防汛指挥部提供的汛情及时向公众发布防汛信息。

1993年《核电厂核事故应急管理条例》规定：有关核事故的新闻由国务院授权的单位统一发布。省级人民政府指定的部门在核事故应急响应过程中应当及时将必要的信息告知当地公众。

1993年《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》规定，国家对公开发布海洋环境预报和海洋灾害预报警报实行统一发布制度，由国家和地方各级海洋环境预报部门负责发布。

以上概叙，基本包括了我国法律、行政法规有关信息公开的内容，比起以往信息封闭的时代已经有了很大的进步，有的内容如关于审判公开的规定从条文上看基本上可以同国际接轨。但是还是有相当严重的不足，如相当零星、笼统，缺乏具体程序和操作措施，缺乏救济手段，特别是从观念而言在很大程度上还是停留于把信息公开当作为政府机关行使职权的层面上。

政府公开信息究竟是政府的权力还是义务？这个问题现在很多人还搞不清楚。其实，一个什么事情也不告诉老百姓的政府是不存在的。任何政府，包括那些奉行愚民政策的政府，为了行使自己的统治权力，要老百姓干这干那或者不准干这干那，总是要把相关信息告知老百姓的。专制如秦始皇，也要把自己的功业刻在泰山的石头上向老百姓“公开”。这种“信息公开”属于政府的权力。它同作为政府义务的信息公开的不同在于，信息公开的主动权完全掌握在政府手里，什么公开什么不公开，什么时候公开，怎样公开，向哪些人公开，都由政府说了算。政府认为有些信息公开不利于自己行使权力，就可以不公开，甚至不需要向老百姓说明理由。老百姓得以获知某些信息，是政府的恩赐。政府认为老百姓不该获知的事情，如果有人自行寻求和传播，那就是“盗窃和泄露机密”。这种在中国绵延两千年的“民可使由之，不可使知之”的政治文化，至今还在发生影响。政府公开信息的权力化反映在法制层面上：一是模糊性，只规定“公开”两字，没有细则规定，掌权者得以上下其手，如规定人民代表大会公开举行而人民代表投票比数长期以来不准公开。二是单向性，只规定应该公开，不规定不公开要承担什么法律责任，不规定老百姓对政府的违法不作为可以采取什么措施予以纠正，在中国把不该公开的信息加以公开要受到严厉处罚，而该公开的信息不予公开即使造成严重损害后果也安然无事。三是垄断性，有许多关于政府公开的规定同时又规定只许政府“统一”公布，政府不公布，任何组织和个人不得披露传播，有的则在实际操作中把政府公开行为解释为只许政府发布不许他人插手 。总起来说，就是名为信息公开，实为信息控制。

2003年春天的SARS事件集中反映了这种信息控制的弊病。SARS在2002年冬天即已在广东出现，但直至2003年2月11日广州市政府和广东省卫生厅方才分别召开新闻发布会，第一次向社会公开疫情，而媒体突出强调的是“经过采取及时有效的防治措施，非典型肺炎得到有效控制”，“非典型肺炎救治取得成效”，“非典型肺炎可防可治”，有的还引用专家预测：“全国近期内不会发生大范围呼吸道传染病的流行”。事实上SRAS悄然北上，向全国乃至海外蔓延，最后不得不由中央罢免了卫生部长和北京市长，方将SARS真相公之于众。这是一起典型的政府对法律（即前引《传染病防治法》）业已规定的信息公开义务违法不作为事件。由于把政府公布有关信息的义务或责任理解为权力，政府不主动公布谁也不许自行披露，政府失职，媒介收声，事态才会越演越烈。其实禁止政府以外的任何人披露传染病信息的说法和做法不但没有法律根据，而且很明白是剥夺了人民对这样与切身利益息息相关的事项的知情权 ，它非但不可能达到什么维护稳定的目的，而是祸患无穷。

三、中国实现信息公开的努力

90年代以来，知情权和信息公开日益成为人们的一个热点话题，进入新世纪后几乎每届全国人大会议上都有人大代表提出制定“信息公开法”的议案。2002年，《政府信息
公开条例》被列入国务院立法规划之中。在2003年SARS事件以后，人们痛感信息垄断、信息封闭的做法祸国殃民，再次推动了信息公开立法的热潮。
2002年11月6日广州市政府通过了地方性政府规章《广州市政府信息公开规定》，于次年1月1日实施，这是我国第一次以立法（地方规章）手段规定政府信息公开的有效文件。上海市2004年发布《上海市政府信息公开规定》，也是一部地方政府制定的全面、系统规范政府信息公开行为的地方性政府规章。上海市的“规定”是直辖市（省级）政府规章，广州市的“规定”是拥有立法权的“较大的市”（副省级）政府规章，以这两个文件为标志，中国信息公开法制建设迈入新台阶。近年，各地政府纷纷开始建立地方性制度，2004年2月北京市有关部门在网上就《北京市政府信息公开管理办法》公开征求社会各界意见。2004年4月深圳《深圳市政府信息网上公开办法》正式实施，杭州市政府常务会议审议通过《杭州市政府信息公开规定》。2004年5月《成都市政府信息公开规定》正式实施，重庆市政府常务会议审议通过《重庆市政务信息公开暂行办法》，武汉市政府常务会议研究出台政府信息公开规定，将政府信息公开确定为一项法定义务。《长春市政府信息公开规定(暂行)》自2004年10月30日起施行。《河北省政府信息公开规定》已经2005年3月18日省政府第42次常务会议通过，将于2005年7月1日起施行。同年3月，辽宁省政府起草《辽宁省政府信息公开规定》，目前该规定正面向社会征求意见。被列入国务院立法规划之中的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例（专家建议稿）》也已于2003年初起草完成，提交国务院有关主管部门审议 。

上述这些省或市一级政府信息公开方面所作的规定，尽管仍属于在我国法律体系内级别较低的政府规章，但是对于我国信息公开法律制度建设的意义非常重大，正如有的研究者指出：“它意味着（我国）政府管理方式的一个重大转折：即由几千年来自上而下的由大权力监督小权力的权力监督和制约方式，转变为自下而上的有公民权利监督和制约公共权力的转变”  ，标志着我国政府信息公开迈向法制化的可喜起步。下面分别叙述这些文件的特点，为行文方便，地方政府规章只称地名，国务院行政法规草稿称“建议稿”。应该说明，地方政府规章是有法律效力的，而“建议稿”还只具有学术上的意义。

(1)从单项信息公开到整体信息公开

如前所述，我国政务信息公开只是分散规定于各个法律文件之中。这不仅个别、零星，而且体现了一种观念，即只有已经规定准许公开的信息才能公开，没有见诸规定的就可以不公开。在规定要公开的内容中，公开的主要是行政行为的结果，决策和行为过程一般不公开；多数属于已经成文的普遍性的规范、程序和办事制度，履行职责中产生和掌握的信息公开不够；政府公开的层级比较低，高层级政府信息公开不够；有些信息向相对人公开较多，向社会公开不够；等等。
“建议稿”参照国际共识，写上了“政府信息以公开为原则，不公开为例外”，以期扭转以往政府信息“普遍不公开，特殊的才公开”的状态，也就是从以前“法无准许即禁止”变为“法无禁止即公开”。起草者指出：“由于政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开地范围，为避免以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确定下来。”

在有效地方政府规章中，广州、杭州的规章都明确规定“政府信息以公开为原则，不公开为例外”。有的规章则采用别的表述，如上海的规章规定“除本规定第十条所列依法免于公开外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请提供”，成都的规章规定“政府信息除法律、法规、规章规定不予公开的外，应当依本规定公开”，基本精神是一样的。

有关不公开的例外，“建议稿”规定了七项：(一)保密法规定的国家秘密；(二)其它法律规定不予公开的信息；(三)纯粹机关内部人事规则与办公制度；(四)商业秘密；(五)个人信息；(六)尚在决策过程中的内部信息；(七)刑事执法信息 。而那些有效规章大抵比“建议稿”简单，如广州、上海、成都、杭州的规章的免于公开或不公开信息均列有个人隐私、商业秘密、国家秘密、尚在审议讨论中的政府信息等项，但是都有兜底条款：“法律、法规禁止（或免于）公开的其它情况”，成都规章的兜底文件还包括规章。“建议稿”规定其它不公开的信息只提“法律规定”，体现了起草者的构思，即“对公众获得政府信息的权利的限制只能由全国人大及其常委会所制定的法律加以规定，其它层级的规范性文件不得限制获得政府信息的权利” 。由于知情权属于公民的宪法权利，对宪法权利的限制只能以法律规定是符合宪制原则的。而公开规定规章也有权限制信息公开，难免会给滥设“例外”留下地盘，不过由于这些文件自身也是规章，不足以对抗其它规章，亦属无奈。

(2) 从以政府职权为出发点到以人民知情权为出发点

前已述及，这是政府信息公开的一个关键性问题。

“建议稿”和那些规章，大都旗帜鲜明地肯定了公众的知情权。“建议稿” 开宗明义提出“立法目的与依据”是：“为保障公众行使知情权，参与管理国家和社会事务，促进政府信息流动，监督政府机关依法行使职权，根据宪法制定本条例”，明确体现了知情权的宪法权利的性质。各个规章大抵也在第一条肯定了知情权。广州规章提“个人和组织的知情权”，比其它规章提“公民、法人知情权”范围更广，意味着在广州的外国人也享有规章中规定的权利。

 广州、杭州等规章还使用了“公开义务人”和“公开权利人”这样的概念。“公开义务人”是指各级政府及其职能部门和其它依法行使行政职权的组织，“公开权利人”就是享有获取政府信息权利的公民、法人和其它组织。这样的称谓，使政府作为信息公开的义务主体和民众作为知情权的权利主体这样的法律关系更为明确。

政府公开信息既然是一项义务，如果拒不履行义务应当承担法律责任，是题中应有之义。 “建议稿”和一些规章大都有“法律责任”条款，对信息公开中的违法不作为规定了罚则，这也是前所未有的。“建议稿”把信息公开的违法行为分为“程序违法”和“实体违法”两类，“程序违法”包括：无正当理由不受理依法提出的信息公开申请，不按照规定移送申请，在法定期间内不作出决定，不履行政府机关的帮助义务等，“实体违法”包括没有依法履行主动公开义务，故意不向公众提供政府信息，篡改、毁灭政府信息，不将政府信息登录到信息登记簿，向申请人乱收费，非法干预首席信息官的正常活动，或者故意侵犯第三
人的合法权益的，都要受到一定的行政处分。 上海的规章规定要受到处分的行为有：不履行主动公开义务、不及时更新主动公开内容的；不提供或者不及时更新本机关的办事指南、政府信息目录的；对符合法定条件的申请人，隐瞒或者不提供应当公开的政府信息的；未履行告知义务导致第三方的合法权益受损害的；不依法更正有关申请人本人信息的；违反规定收费的；等项。杭州的规章也有与上海的相仿的规定。

    (3) 从单向的政府公开信息到双向的政府公开和民众向政府要求公开并行

信息公开实行单向还是双向，不止是公开的方式问题，而是知情权是否得到实现的问题。以权力为主导，一定只限于单向公开。单向公开，民众只能消极被动地接受信息而不能积极主动地寻求信息。而政府部门及其官员一般更愿意公布对自己有利的情况，不愿意公开对自己不利的情况，甚至有可能用公布另外一些信息的方式来掩饰某些不利的处境。所以单向公开下的知情权至少可以说是不完整的。所以学界认为申请公开政府信息程序是“信息（信息）公开法制重心之所在” 。上海规章还有“公开请求权”这样的提法。

“建议稿”和各个规章都就“获得政府信息的权利”作了规定。它的权利主体，“建议稿”写作“自然人、法人或者其它组织”，广州规章写作“个人和组织”，上海、杭州等规章则写作“公民、法人和其它组织”，如前所述，其含义略有不同。

按照这些文件，政府信息公开的程序分为政府机关主动公开和依申请公开两类。
主动公开的内容，“建议稿”规定了“政府机关的机构设置、组织、职能与设定依据”、“作决定所依据的政策、规则、准则和相类似的文件”、“由其制定的规范性文件及涉及公共利益的一般性决定”、“程序规则”等项。广州、上海等规章则有更详细规定。唯“建议稿”最后有兜底条款，所以在实质上并无重大区别。公开的方式，大抵有通过政府公报发布、放置办公场所供查阅、通过新闻媒体公布、通过官方互联网站公布、定期召开政府新闻发布会等。

依申请公开，包含申请人提交申请书、接到申请的政府机关应当在一定期限作出决定、接到申请的政府机关如果不拥有该信息而知道其它政府机关拥有应当的一定期限内移送并告知申请人、政府可以向申请人收取检索费、复印费、邮寄费但不得超出实际发生的成本等程序性规定。

关于依申请公开的一项重要原则就是申请人无须说明申请的理由而政府机关如果决定不公开或部分公开，则必须说明理由和救济途径，亦即对拒绝公开承担举证责任。“建议稿”和所有的有效规章都有这样的规定。这是基于“公开为原则、不公开为例外”的原则，普遍性的原则无须证明，需要证明的是例外情况。公众行使获得政府信息的请求权，只要不属于法定的例外，政府就应当提供，而不应过问申请人申请该项信息的意图和目的是什么。公开信息既然是政府的一项义务，那么如果不能履行义务自然应该说明自己不作为的合理性和合法性。

(4)从政府任意决定公开或不公开到建立监督和救济机制

要彻底扭转政府信息公开的任意性，必须建立对政府信息公开的监督和救济机制。在“建议稿”中，由“政府信息公开的保障措施”和“救济”两个专章，而广州、上海、杭州等规章则设有“监督和救济”的专章。

此处的监督，是指政府自上而下对信息公开行为的检视和督促。如“建议稿”规定县以上政府信息资源主管部门组织、指导、推动、监督信息公开条例的实施，还就各政府机关设立首席信息官和县以上政府设立信息委员会作了规定。上海规章规定市信息化委员会每年公布市政府信息公开年度报告，对政府机关违反本规定，由信息化委员会责令改正，情节严重的由监察部门或主管行政机关予以处分。广州规章则规定由市政府政务公开主管机构进行监督等。

此处的救济，是指权利人在认为自身权利受到阻碍或侵犯时，依法请求排除阻碍、制止侵犯的措施。“权利依赖于救济”，无救济即无权利。任何权利必须要设定救济的途径，这是法治的基本要求之一。在“建议稿”和各规章中，救济途径有根据行政复议法申请行政复议、申诉和提起行政诉讼等项。“建议稿”把提起行政诉讼设置为行政复议的后续程序，广州规章、北京规章（征求意见稿）原则上规定公开权利人有权依法申请复议、提起诉讼或请求赔偿，上海规章则规定权利人可以自主选择申请行政复议还是提起行政诉讼，杭州规章只规定权利人对不履行政府信息公开义务的行为可以向监察部门或上级主管部门举报而无复议和起诉的规定，成都规章没有这方面的规定。

本文开头说的老太太起诉房产局的案子，就是以上海规章的有关行政诉讼的规定为依据的。

四、中国信息公开的前瞻

应该指出，以上有关信息公开的文稿和规章，观念变革的意义远远大于实务的意义。从观念上说，知情权，民众对信息公开的请求权，政府信息公开是原则、不公开是例外，政府对信息公开承担法律责任，司法介入政府信息公开，等等，已经从学术层面进入了我国法律体系的层面，就是说，这些原则已经成为我国的有效法律规定，也可以说已经成为全社会普遍接受的共识，这是一件了不起的事情。但是从实务上说，这些原则毕竟只在我国法律体系中最低位法即地方政府规章里得到确认，它的影响和作用十分有限。

首先，这些规章不仅只在一些局部地方有效，而且由于位阶较低，就是在本地也很难对抗更高的权力。例如广州规章2003年开年生效后不久就发生了SARS事件，广州规章明文把“当地重大突发事件的处理情况”列为公开义务人应当主动向社会公开的政府信息，但是这一规定显然未能兑现，谁都知道公布SARS信息的决定权不在广州市政府，而在更高的权力机构面前，“较大的市”的行政规章完全失效 。

其次，由于中国法律是一个完整的体系，低位法要服从高位法，不仅是部门规章，就是行政法规也不足以对抗高位的法律。“以公开为原则，不公开为例外”，这个原则是很好的，不过说到例外，国家秘密自然是第一条。而中国法律关于国家秘密的界定，众所周知，是相当宽泛的，有学者考察了《保守国家秘密法》等以后指出，“几乎国家机关的一切活动都可以囊括到国家秘密的范围之中”，而且设定秘密的权力不受约束，“只要是国家保密部门认为是国家秘密的事项，就属于国家秘密” 。我们知道“保密法”是法律，即使信息公开的行政法规出台也无力改变这种情况。这就会使“信息公开”成为一种“剩余权利”（residual right），“例外”无限膨胀，剩下的“原则”就所余无几了 。

第三，信息公开还涉及到国家某些全局性的制度。本文开头提及的那
个案子，审理至今已经一年有余，但是法院至今不下判，作者派学生去询问，据说是正在请示最高法院。这并不是这个案子的是非难以断定，而是它本身就给法院出了难题。因为我国历来把信息控制作为重要的执政手段、治国手段，信息管理高度集中封闭，不容局外机构部门插手。本案实际上是开了一个先例，就是允许法院来介入信息控制，决定某项信息应否公开，兹事体大，所以要请示中央。这是本案久拖不决的真正原因。可能是同样的原因，《政府信息公开条例（专家建议稿）》提交国务院已经两年，当时起草者十分乐观，说是年内即可出台，但是今年夏季本文作者遇见“条例”的起草者，他无可相告。

由此看来，中国的信息公开还不可能有一个根本性的突破。不过万事开头难，观念上达成共识就是一件最重要的开头。

2005年9月15日于港岛宝马山

http://news.sina.com.cn/z/cialeak/index.shtml（特工门）

http://www.gmw.cn/02sz/2001-09/10/14-C7005DCCEB389A3348256AF4002323AD.htm（政府监控）

http://paowang.com/news/3/2005-08-01/20050801232956.html（五角大楼文件案）