魏永征的博客

提要：本文通过回顾国际信息自由的发展和中国政府信息公开的历程，着重介绍中国近年来有关政府信息公开立法的情况，论述公民知情权、信息自由和信息公开的有关问题，阐述信息公开的基本要求，指出在中国实现信息公开还有很多工作要做。

上海有一位老太太，她认为某路某号的房子原先是她的父亲在40年代花了多少“条子”买下来的，但是在60年代的政治运动中，莫名其妙地就变成“国家所有”了。她想主张这房子的产权，但是她家原先保存的所有房契等等资料都早已“史无前例”地毁灭了，唯一可以查证的是政府房产管理部门保存的历史档案。她向当地房产局要求查阅40-50年代该处房屋的所有权记录，但是房产局告诉她，按照有关规定，只有房产所有人才有权查阅自己的房产档案，你要查阅，请你提供你是房产所有人的证明。需要证明的结果变成了寻求证明的前提。老太太只能向法院起诉，请求法院判令这个房产局向自己公开有关的房产信息 。

这就是去年（2004年）发生的“中国行政信息公开第一案”。这意味着，公民需要政府提供某项信息而政府拒绝提供，可以向法院起诉，请法院主持公道。以前，这样的官司是打不成的，公民告政府，民告官，在中国受《行政诉讼法》规范，而《行政诉讼法》没有规定政府公开信息这一条。现在在有些地方可以打了，例如上海。老太太据以提起诉讼的法律文件是2003年公布的《上海市政府信息公开办法》。严格说，它不是狭义的即全国人大及其常委会制定的法律，甚至也不是地方人大制定的法规，它只是象上海市这样够得上一定级别的政府机构发布的地方性的政府规章。在中国《立法法》规定的法律体系中，它属于最低的一级，并且只在本地实施。但是不管怎么样，它是有法律效力的，在它实施范围内的老百姓就可以用这上面的规定来打官司。

老百姓向政府索取信息从没有法到有法，这是中国民主政治建设的一大进步。但是这个案子至今久拖不决 ，又说明政府信息公开的进程在中国确实是非常艰难的。

本文通过回顾国际信息自由的发展和中国政府信息公开的历程，特别是报道中国当前推动政府信息公开的努力，说明信息公开对于建设民主社会的根本意义，以及需要解决的问题。

一、世界信息自由的潮流

信息公开，在国际上称为“信息自由”（the freedom of information） 。这是在第二次世界大战以后，在国际范围内兴起的潮流。它发端于1946年联合国第一次大会。大会第59（1）号决议宣告：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。”此后，1948年联合国通过《世界人权宣言》，其中第19条规定：“人人享有主张和表达的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由和通过任何媒介和不论国界寻求(seek)、获得(receive)和传递(impart)信息和思想的自由。”这就把“信息自由”具体化为个人寻求、获得和传递信息地自由，并且纳入表达自由的范畴。1966年联合国通过的《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）第19条继续沿用《世界人权宣言》的提法，肯定“表达自由”“包括寻求、获得和传递各种信息和思想的自由”。“宣言”还只是一种宣示，“公约”则是在国际法的意义上确立了各项人权，缔约国的政府有义务予以保障并且就这些权利的国内实施接受国际监督。对这个条文，在联合国的一个委员会的会议上，有些国家曾经建议以较为温和的“搜集”（gather）一词取代具有积极主动色彩的“寻求”（seek），以防止某些人滥用这项权利，但是被多数国家否决，后者指出当前就是要有意识地促进政府采取更加积极的步骤来保障人们获取和研究信息的自由 。

类似的提法也反映在区域性国际组织的文件中，如1969年《美洲人权公约》第13条也规定“表达自由”“包括寻求、获得与传递任何信息与观点的自由”。而制定于1948年《欧洲人权公约》第10条对“表达自由”只规定了“包括……获得和传递信息和思想的权利”而未规定“寻求”信息的权利，因此在一段时间里，欧洲人权法院并不认为这条规定赋予公众获得政府信息的权利，几经努力，欧洲理事会在1981年通过了对上述规定具有补充意义的第19号建议 ，规定“成员国内的每个人应有权经申请获得公共机构所拥有的信息”。

与此同时，在新闻界也提出了“知情权”（the right to know）的概念。这是美国记者肯特•库柏（Kent Cooper）在1945年初一次讲演中首次提出的，尔后为新闻界乃至全社会所采纳通用。信息自由的权利和知情权其实可以视为同义语。信息自由，是着眼于这种权利所指向的客观对象，即信息的流通不应当受到限制；而权利人获得信息当然是为了满足某种需求或实现某种利益，信息自由如果从权利人主观权益的角度来表述，就是“知情权”。

实现信息自由或知情权，一个关键的环节就是政府必须承担向民众提供信息的义务。因为在现代社会，大部分重要信息都掌握在政府手里，如果政府不主动向民众提供信息，那么所谓的自由只能是一句空话。所以信息自由和信息公开也可以视为同义语，信息自由是从公民权利的角度表述，信息公开是从政府义务的角度表述。没有无权利的义务，也没有无义务的权利，两者说的其实是一件事情 。
在国际人权公约的带动下，自二十世纪下半叶起，世界上多个国家纷纷制定有关信息自由或信息公开的法律，这些法律的中心议题，就是规定政府必须和如何向民众公开它所掌握的信息。1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》（The Law on the Public Character of Official Documents）。此后，相继有美国（1966年）、丹麦（1970年）、挪威（1970年）、法国（1978年）、荷兰（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亚（1982年）、纽西兰（1982年）、奥地利（1987年）、意大利（1990年）、西班牙（1992年）、俄罗斯（1995年）、比利时（1994年）、韩国（1996年）、泰国（1997年）、日本（1998年）、南非（2000年）等国家制定了信息自由法或信息公开法。据报道，迄今世界上已有50个国家制定了有关政府会议公开、保证公众充分接触各种政府文件的法律 。其中影响较大、内容较为完备者，当属1965年美国国会通过并于次年实施的《信息自由法》（The Freedom of Information Act，FOIA）,该法曾经进行多次修改。1977年美国国会通过《阳光中的政府法》（Government-in-Sunshine Act），也被认为是一部重要的信息公开法。世界上最近的一部《信息自由法》（The Freedom of Information Act 2000）是英国议会在2000年11月通过的，要到2006年方才生效。

由于各国情况不一，各个法律内容自然也有很大的差异，不过在信息自由立法过程中，下列原则是国际社会公认的：

(1)以信息自由为准则，保密为例外。这句话的原文是“Freedom of information is now the rule and secrecy the exception”，虽然最早出于美国但并不是美国《信息自由法》中的规定，而是1970年美国一家地方法院在判词中对《信息自由法》基本目的的诠释 ，不过却相当准确地反映了这部法律的基本精神。《信息自由法》规定了国防或外交秘密、贸易秘密、个人私隐等9项例外或豁免披露(exemptions from disclosure)，接着规定除此以外，并未授权政府拒绝向公众提供信息或者限制公众对记录的获取。地方法院的这句话是对这一内容的概括，并且用“now(现在)”一词表明该法体现了一种转变，即基本立足点的转变，这就是政府公开信息乃是面对公众知情权承担的普遍性义务而不是传统认为的那样只是政府行使某种行政职权，所以只有出于保护公共利益或者他人利益的必要，才可以对信息公开作出限制。

(2)民众对政府公开信息有申请权。如果法律只是规定政府必须公开这样那样的信息，这对保障民众知情权来说还是不全面的。政府做出承诺后却不作为，处于弱势地位的民众就无能为力，所以各国信息自由法大都规定了政府既要主动提供信息，民众也有权申请政府提供信息。如果说，知情权在法律上必须有赖于信息公开制度才能实现，那么向政府申请有关信息的权利(right of access to government-held information)就是信息公开制度的核心。

(3)政府若拒绝提供信息应承担举证责任。如果公开信息申请人同政府发生争议，那么应该由申请人证明他的申请合理，还是由政府证明拒绝公开的回应正确呢？在以往，很多国家的公民若要查阅政府部门持有的文献、资料，必须证明自己具有正当的理由，而政府部门轻易就可以说不。而信息自由法既然以信息自由为准则，准则当然不需要再作证明而需要证明的则是例外，所以申请人不用说明他行使权利的合理性，而政府必须证明自己不能履行提供信息义务的合法性。许多信息自由法规定政府这一举证责任，政府如果举证不能，就必须履行义务或者对自己未能履行义务承担法律责任。

(4)对信息公开争议的司法救济。公民与政府之间的争议由司法裁决在民主制度下是顺理成章的事情，信息自由法大都规定了司法审理的程序，有的还规定了政府违法行为对信息申请人或者第三人造成损害的赔偿责任。
(5)政府信息面前人人平等。公民的平等权有赖于享有信息平等，信息不平等就没有平等可言。无论什么人都应当平等享有政府信息，所以政府信息公开的对象是所有人。美、澳、新等国家明文规定申请公开的权利人不仅包括本国公民，还包括在本国的外国人。大众传媒及其从业人员为了传播的需要，当然有权向政府部门申请公开某项信息。美国有些信息公开案件，就是由大众传媒起诉的 。

为什么信息自由会成为时代的一种潮流呢？

首先，这是对国际社会历史经验的总结。法西斯极权统治的一个重要手段，就是控制信息，使人民对世界上的事情完全处于无知状态，一小撮独裁者就得以任意颠倒黑白，指鹿为马，把谎言说成真理，侵略说成爱国，暴政说成正义。信息垄断、信息压制、信息封闭，是法西斯主义猖獗的重要原因，也是社会动乱、世界生灵涂炭的祸根之一。战后烽烟初消，百废待兴，联合国首先高扬的就是信息自由的大旗，蕴含着对人类历史曲折的深刻反思。

其次，这是“人民主权”原则必然引申。战后，随着地球上绝大多数专制政体消失，从西方到东方，从资产阶级启蒙思想家到马克思主义经典作家，从资本主义制度到社会主义制度，还有哪里不承认人民是自己国家的主人呢？人民主权，这是现代任何社会所有人们一致公认的真理。作为主人，人民当然有权了解社会的各种信息。公民有知情权，政府就负有满足这种权利的义务。所以，有学者指出，知情权的实质内容就是公民要求政府公布和提供某种信息的权利。政府公开信息是政府的一种义务而不是一种权力 。如果有一个政府口口声声说老百姓是“国家的主人”，却什么信息也不告诉他们，那么这不是明目张胆的欺骗就是别具用心的讽刺。无数事实都无可辩驳地证明了J. 麦迪森的至理名言：“一个摒弃平民信息或者摒弃平民信息手段的平民政府，不过是一出闹剧或者一出悲剧的序幕，或者两者兼而有之。知识永远统治无知，一个民族如果要成为自己的主人，必须以知识给予的力量来武装自己。”

第三，这也是社会结构发展的要求。以往在民众的活动范围和政府的权力涵盖都相对有限的情况下，民众需要获知的信息不多而且并未被政府控制，人们可以按照自己意愿和需要自由寻求，所以一般不感觉到获知应该是一种权利。20世纪中叶以来，随着科技的飞速进步和经济格局的巨大变化，政府介入社会生活更加深入和广泛，政府的职能发生了深刻变化。政府无处不在，政治、经济、国防外交政策都与个人利益紧密关联，在教育文化、社会福利、城市建设与规划等方面政府更是发挥了巨大作用。而经济贸易的发展、企业商机和消费者权益的实现、科技文化的频繁交流等等，都离不开及时获取准确信息。但现代社会中政府掌握的信息达80%以上。这一状况意味着公民必须享有更多的获取信息的权利，政府信息必须有更广泛的公开 。

第四，这又是经济和科技发展的必然。随着人类从工业社会向信息社会转变，信息是最为重要的战略性资源和有巨大开拓价值的财富。信息价值的实现，不在于占有，而是在于共享和流动。促进信息资源的流动，对于实现经济增长方式的转变，提高综合国力和竞争力具有举足轻重的意义。信息自由，对一个社会和国家最有利。从这个意义上说，世界性的信息自由浪潮，与其说是民主理念，还不如说是利益驱动，是各国政府经过利益权衡的明智抉择。

二、中国信息公开的现状

中国是人民当家作主的社会主义国家。1982年《宪法》十分鲜明地规定了人民主权的原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（第二条）这一条接着还规定了人民对国家事务和社会事务的管理权：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 《宪法》第二十七条以规定国家机关及其工作人员必须接受人民的监督的表述肯定了人民的监督权：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在第三十五条规定言论自由以后又在四十一条规定了公民的批评建议权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关公务人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利”。管理、监督、批评、建议，前提当然是必须了解情况，知情权无疑是以上任何一项权力的潜在权利。所以学界认为，我国《宪法》的以上所有规定都可以视为知情权的宪法依据 。按此原则，政府当然有义务向人民提供进行管理、监督、批评、建议所必须的一切信息。

    改革开放以来，尊重民众知情权的问题日益得到党和国家的重视，信息公开无论在理论上还是在实践上、制度上，均有所推进。1988年中共十三大政治报告宣告：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论” ，以执政党的名义正式确认人民的知情权，并且对党政领导机关公开信息作出了庄严承诺。90年代以后，推行政务公开提上了议事日程。1996年中共中央纪委明确提出要实行政务公开制度。1997年中纪委再次提出要继续推行政务公开制度。此后，政务公开逐步进入推广阶段。中共十五大、十六大对推行政务公开提出了明确要求。十五大报告指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开。”  2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对乡（镇）政务公开作出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。中共十六大明确要求“要认真推行政务公开制度”。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月，中办、国办发布《关于进一步推行政务公开的意见》，重申要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。

但是在法制上，中国迄今还没有制定像前述美国、澳大利亚等国家那样全面的信息公开法。有关信息公开的规定，只是散见于各个单项的法律、法规之中。据统计，1979至2003年，我国现有规定单项信息公开的法律有60多件，行政法规有220多件，其中规定政务信息公开的法律17件，行政法规67件。

有关法律、法规规定必须公开的事项，根据内容，大致可以分为：

(1)立法公开

法律是人民共同意志（公意）的集中体现，只有公开立法，才能准确反映广大人民的根本意志和利益，使法律法规得到更有效的贯彻实施。另外，按照WTO协议， WTO成员国的法律、法规、可供援用的司法解释以及行政决定，都应当迅速公布于众，实行公开立法也是适应国际经济新秩序的客观需要。立法公开包括法律公开和制定法律的过程公开。我国《立法法》 和一些法规对于法律文件的公布作了明确的规定。还有一些法律、行政法规对制定法律、法规过程的公开作了规定。

(2)司法公开

司法公开是国际通例，我国法律明确规定司法公开，按照我国制度，司法包括审判和检察两部分。我国《宪法》和三个诉讼法都规定了法院审理案件，除法律规定的以外，一律公开进行的原则。近年来，检察部门也大力推行检务公开。

(3)行政行为公开

依照法治原则，行政行为除依法应当保密的以外，也应一律公开进行。我国现行法律规定行政行为公开的包括《行政处罚法》规定的行政处罚公开和《行政许可法》规定的行政许可公开。此外，有些单行法律、法规规定了政府机关在履行职务中产生、收集、编制的某些信息的公开制度，计有：

提要：本文通过回顾国际信息自由的发展和中国政府信息公开的历程，着重介绍中国近年来有关政府信息公开立法的情况，论述公民知情权、信息自由和信息公开的有关问题，阐述信息公开的基本要求，指出在中国实现信息公开还有很多工作要做。

上海有一位老太太，她认为某路某号的房子原先是她的父亲在40年代花了多少“条子”买下来的，但是在60年代的政治运动中，莫名其妙地就变成“国家所有”了。她想主张这房子的产权，但是她家原先保存的所有房契等等资料都早已“史无前例”地毁灭了，唯一可以查证的是政府房产管理部门保存的历史档案。她向当地房产局要求查阅40-50年代该处房屋的所有权记录，但是房产局告诉她，按照有关规定，只有房产所有人才有权查阅自己的房产档案，你要查阅，请你提供你是房产所有人的证明。需要证明的结果变成了寻求证明的前提。老太太只能向法院起诉，请求法院判令这个房产局向自己公开有关的房产信息 。

这就是去年（2004年）发生的“中国行政信息公开第一案”。这意味着，公民需要政府提供某项信息而政府拒绝提供，可以向法院起诉，请法院主持公道。以前，这样的官司是打不成的，公民告政府，民告官，在中国受《行政诉讼法》规范，而《行政诉讼法》没有规定政府公开信息这一条。现在在有些地方可以打了，例如上海。老太太据以提起诉讼的法律文件是2003年公布的《上海市政府信息公开办法》。严格说，它不是狭义的即全国人大及其常委会制定的法律，甚至也不是地方人大制定的法规，它只是象上海市这样够得上一定级别的政府机构发布的地方性的政府规章。在中国《立法法》规定的法律体系中，它属于最低的一级，并且只在本地实施。但是不管怎么样，它是有法律效力的，在它实施范围内的老百姓就可以用这上面的规定来打官司。

老百姓向政府索取信息从没有法到有法，这是中国民主政治建设的一大进步。但是这个案子至今久拖不决 ，又说明政府信息公开的进程在中国确实是非常艰难的。

本文通过回顾国际信息自由的发展和中国政府信息公开的历程，特别是报道中国当前推动政府信息公开的努力，说明信息公开对于建设民主社会的根本意义，以及需要解决的问题。

一、世界信息自由的潮流

信息公开，在国际上称为“信息自由”（the freedom of information） 。这是在第二次世界大战以后，在国际范围内兴起的潮流。它发端于1946年联合国第一次大会。大会第59（1）号决议宣告：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。”此后，1948年联合国通过《世界人权宣言》，其中第19条规定：“人人享有主张和表达的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由和通过任何媒介和不论国界寻求(seek)、获得(receive)和传递(impart)信息和思想的自由。”这就把“信息自由”具体化为个人寻求、获得和传递信息地自由，并且纳入表达自由的范畴。1966年联合国通过的《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）第19条继续沿用《世界人权宣言》的提法，肯定“表达自由”“包括寻求、获得和传递各种信息和思想的自由”。“宣言”还只是一种宣示，“公约”则是在国际法的意义上确立了各项人权，缔约国的政府有义务予以保障并且就这些权利的国内实施接受国际监督。对这个条文，在联合国的一个委员会的会议上，有些国家曾经建议以较为温和的“搜集”（gather）一词取代具有积极主动色彩的“寻求”（seek），以防止某些人滥用这项权利，但是被多数国家否决，后者指出当前就是要有意识地促进政府采取更加积极的步骤来保障人们获取和研究信息的自由 。

类似的提法也反映在区域性国际组织的文件中，如1969年《美洲人权公约》第13条也规定“表达自由”“包括寻求、获得与传递任何信息与观点的自由”。而制定于1948年《欧洲人权公约》第10条对“表达自由”只规定了“包括……获得和传递信息和思想的权利”而未规定“寻求”信息的权利，因此在一段时间里，欧洲人权法院并不认为这条规定赋予公众获得政府信息的权利，几经努力，欧洲理事会在1981年通过了对上述规定具有补充意义的第19号建议 ，规定“成员国内的每个人应有权经申请获得公共机构所拥有的信息”。

与此同时，在新闻界也提出了“知情权”（the right to know）的概念。这是美国记者肯特•库柏（Kent Cooper）在1945年初一次讲演中首次提出的，尔后为新闻界乃至全社会所采纳通用。信息自由的权利和知情权其实可以视为同义语。信息自由，是着眼于这种权利所指向的客观对象，即信息的流通不应当受到限制；而权利人获得信息当然是为了满足某种需求或实现某种利益，信息自由如果从权利人主观权益的角度来表述，就是“知情权”。

实现信息自由或知情权，一个关键的环节就是政府必须承担向民众提供信息的义务。因为在现代社会，大部分重要信息都掌握在政府手里，如果政府不主动向民众提供信息，那么所谓的自由只能是一句空话。所以信息自由和信息公开也可以视为同义语，信息自由是从公民权利的角度表述，信息公开是从政府义务的角度表述。没有无权利的义务，也没有无义务的权利，两者说的其实是一件事情 。
在国际人权公约的带动下，自二十世纪下半叶起，世界上多个国家纷纷制定有关信息自由或信息公开的法律，这些法律的中心议题，就是规定政府必须和如何向民众公开它所掌握的信息。1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》（The Law on the Public Character of Official Documents）。此后，相继有美国（1966年）、丹麦（1970年）、挪威（1970年）、法国（1978年）、荷兰（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亚（1982年）、纽西兰（1982年）、奥地利（1987年）、意大利（1990年）、西班牙（1992年）、俄罗斯（1995年）、比利时（1994年）、韩国（1996年）、泰国（1997年）、日本（1998年）、南非（2000年）等国家制定了信息自由法或信息公开法。据报道，迄今世界上已有50个国家制定了有关政府会议公开、保证公众充分接触各种政府文件的法律 。其中影响较大、内容较为完备者，当属1965年美国国会通过并于次年实施的《信息自由法》（The Freedom of Information Act，FOIA）,该法曾经进行多次修改。1977年美国国会通过《阳光中的政府法》（Government-in-Sunshine Act），也被认为是一部重要的信息公开法。世界上最近的一部《信息自由法》（The Freedom of Information Act 2000）是英国议会在2000年11月通过的，要到2006年方才生效。

由于各国情况不一，各个法律内容自然也有很大的差异，不过在信息自由立法过程中，下列原则是国际社会公认的：

(1)以信息自由为准则，保密为例外。这句话的原文是“Freedom of information is now the rule and secrecy the exception”，虽然最早出于美国但并不是美国《信息自由法》中的规定，而是1970年美国一家地方法院在判词中对《信息自由法》基本目的的诠释 ，不过却相当准确地反映了这部法律的基本精神。《信息自由法》规定了国防或外交秘密、贸易秘密、个人私隐等9项例外或豁免披露(exemptions from disclosure)，接着规定除此以外，并未授权政府拒绝向公众提供信息或者限制公众对记录的获取。地方法院的这句话是对这一内容的概括，并且用“now(现在)”一词表明该法体现了一种转变，即基本立足点的转变，这就是政府公开信息乃是面对公众知情权承担的普遍性义务而不是传统认为的那样只是政府行使某种行政职权，所以只有出于保护公共利益或者他人利益的必要，才可以对信息公开作出限制。

(2)民众对政府公开信息有申请权。如果法律只是规定政府必须公开这样那样的信息，这对保障民众知情权来说还是不全面的。政府做出承诺后却不作为，处于弱势地位的民众就无能为力，所以各国信息自由法大都规定了政府既要主动提供信息，民众也有权申请政府提供信息。如果说，知情权在法律上必须有赖于信息公开制度才能实现，那么向政府申请有关信息的权利(right of access to government-held information)就是信息公开制度的核心。

(3)政府若拒绝提供信息应承担举证责任。如果公开信息申请人同政府发生争议，那么应该由申请人证明他的申请合理，还是由政府证明拒绝公开的回应正确呢？在以往，很多国家的公民若要查阅政府部门持有的文献、资料，必须证明自己具有正当的理由，而政府部门轻易就可以说不。而信息自由法既然以信息自由为准则，准则当然不需要再作证明而需要证明的则是例外，所以申请人不用说明他行使权利的合理性，而政府必须证明自己不能履行提供信息义务的合法性。许多信息自由法规定政府这一举证责任，政府如果举证不能，就必须履行义务或者对自己未能履行义务承担法律责任。

(4)对信息公开争议的司法救济。公民与政府之间的争议由司法裁决在民主制度下是顺理成章的事情，信息自由法大都规定了司法审理的程序，有的还规定了政府违法行为对信息申请人或者第三人造成损害的赔偿责任。
(5)政府信息面前人人平等。公民的平等权有赖于享有信息平等，信息不平等就没有平等可言。无论什么人都应当平等享有政府信息，所以政府信息公开的对象是所有人。美、澳、新等国家明文规定申请公开的权利人不仅包括本国公民，还包括在本国的外国人。大众传媒及其从业人员为了传播的需要，当然有权向政府部门申请公开某项信息。美国有些信息公开案件，就是由大众传媒起诉的 。

为什么信息自由会成为时代的一种潮流呢？

首先，这是对国际社会历史经验的总结。法西斯极权统治的一个重要手段，就是控制信息，使人民对世界上的事情完全处于无知状态，一小撮独裁者就得以任意颠倒黑白，指鹿为马，把谎言说成真理，侵略说成爱国，暴政说成正义。信息垄断、信息压制、信息封闭，是法西斯主义猖獗的重要原因，也是社会动乱、世界生灵涂炭的祸根之一。战后烽烟初消，百废待兴，联合国首先高扬的就是信息自由的大旗，蕴含着对人类历史曲折的深刻反思。

其次，这是“人民主权”原则必然引申。战后，随着地球上绝大多数专制政体消失，从西方到东方，从资产阶级启蒙思想家到马克思主义经典作家，从资本主义制度到社会主义制度，还有哪里不承认人民是自己国家的主人呢？人民主权，这是现代任何社会所有人们一致公认的真理。作为主人，人民当然有权了解社会的各种信息。公民有知情权，政府就负有满足这种权利的义务。所以，有学者指出，知情权的实质内容就是公民要求政府公布和提供某种信息的权利。政府公开信息是政府的一种义务而不是一种权力 。如果有一个政府口口声声说老百姓是“国家的主人”，却什么信息也不告诉他们，那么这不是明目张胆的欺骗就是别具用心的讽刺。无数事实都无可辩驳地证明了J. 麦迪森的至理名言：“一个摒弃平民信息或者摒弃平民信息手段的平民政府，不过是一出闹剧或者一出悲剧的序幕，或者两者兼而有之。知识永远统治无知，一个民族如果要成为自己的主人，必须以知识给予的力量来武装自己。”

第三，这也是社会结构发展的要求。以往在民众的活动范围和政府的权力涵盖都相对有限的情况下，民众需要获知的信息不多而且并未被政府控制，人们可以按照自己意愿和需要自由寻求，所以一般不感觉到获知应该是一种权利。20世纪中叶以来，随着科技的飞速进步和经济格局的巨大变化，政府介入社会生活更加深入和广泛，政府的职能发生了深刻变化。政府无处不在，政治、经济、国防外交政策都与个人利益紧密关联，在教育文化、社会福利、城市建设与规划等方面政府更是发挥了巨大作用。而经济贸易的发展、企业商机和消费者权益的实现、科技文化的频繁交流等等，都离不开及时获取准确信息。但现代社会中政府掌握的信息达80%以上。这一状况意味着公民必须享有更多的获取信息的权利，政府信息必须有更广泛的公开 。

第四，这又是经济和科技发展的必然。随着人类从工业社会向信息社会转变，信息是最为重要的战略性资源和有巨大开拓价值的财富。信息价值的实现，不在于占有，而是在于共享和流动。促进信息资源的流动，对于实现经济增长方式的转变，提高综合国力和竞争力具有举足轻重的意义。信息自由，对一个社会和国家最有利。从这个意义上说，世界性的信息自由浪潮，与其说是民主理念，还不如说是利益驱动，是各国政府经过利益权衡的明智抉择。

二、中国信息公开的现状

中国是人民当家作主的社会主义国家。1982年《宪法》十分鲜明地规定了人民主权的原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（第二条）这一条接着还规定了人民对国家事务和社会事务的管理权：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 《宪法》第二十七条以规定国家机关及其工作人员必须接受人民的监督的表述肯定了人民的监督权：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在第三十五条规定言论自由以后又在四十一条规定了公民的批评建议权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关公务人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利”。管理、监督、批评、建议，前提当然是必须了解情况，知情权无疑是以上任何一项权力的潜在权利。所以学界认为，我国《宪法》的以上所有规定都可以视为知情权的宪法依据 。按此原则，政府当然有义务向人民提供进行管理、监督、批评、建议所必须的一切信息。

    改革开放以来，尊重民众知情权的问题日益得到党和国家的重视，信息公开无论在理论上还是在实践上、制度上，均有所推进。1988年中共十三大政治报告宣告：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论” ，以执政党的名义正式确认人民的知情权，并且对党政领导机关公开信息作出了庄严承诺。90年代以后，推行政务公开提上了议事日程。1996年中共中央纪委明确提出要实行政务公开制度。1997年中纪委再次提出要继续推行政务公开制度。此后，政务公开逐步进入推广阶段。中共十五大、十六大对推行政务公开提出了明确要求。十五大报告指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开。”  2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对乡（镇）政务公开作出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。中共十六大明确要求“要认真推行政务公开制度”。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月，中办、国办发布《关于进一步推行政务公开的意见》，重申要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。

但是在法制上，中国迄今还没有制定像前述美国、澳大利亚等国家那样全面的信息公开法。有关信息公开的规定，只是散见于各个单项的法律、法规之中。据统计，1979至2003年，我国现有规定单项信息公开的法律有60多件，行政法规有220多件，其中规定政务信息公开的法律17件，行政法规67件。

有关法律、法规规定必须公开的事项，根据内容，大致可以分为：

(1)立法公开

法律是人民共同意志（公意）的集中体现，只有公开立法，才能准确反映广大人民的根本意志和利益，使法律法规得到更有效的贯彻实施。另外，按照WTO协议， WTO成员国的法律、法规、可供援用的司法解释以及行政决定，都应当迅速公布于众，实行公开立法也是适应国际经济新秩序的客观需要。立法公开包括法律公开和制定法律的过程公开。我国《立法法》 和一些法规对于法律文件的公布作了明确的规定。还有一些法律、行政法规对制定法律、法规过程的公开作了规定。

(2)司法公开

司法公开是国际通例，我国法律明确规定司法公开，按照我国制度，司法包括审判和检察两部分。我国《宪法》和三个诉讼法都规定了法院审理案件，除法律规定的以外，一律公开进行的原则。近年来，检察部门也大力推行检务公开。

(3)行政行为公开

依照法治原则，行政行为除依法应当保密的以外，也应一律公开进行。我国现行法律规定行政行为公开的包括《行政处罚法》规定的行政处罚公开和《行政许可法》规定的行政许可公开。此外，有些单行法律、法规规定了政府机关在履行职务中产生、收集、编制的某些信息的公开制度，计有：